银行“拖延症”导致慈善信托专户设立难 该找银监会还是中国人民银行
2017-03-14 17:10阅读：
马剑银，北京师范大学法学院讲师，清华大学公益慈善研究院《中国非营利评论》执行主编，南都观察特约作者
全国政协委员、深圳壹基金公益基金会理事长马蔚华在今年的两会提案中指出，阻碍慈善信托长足发展的重要原因是慈善组织难以在银行开立“慈善信托专用资金账户”，不能成为慈善信托受托人。因此
他建议银监会尽快放松慈善组织设立信托账户的限制。
马蔚华委员的提案具有非常重要的现实意义，但他“建议银监会尽快放松慈善组织设立信托账户的限制”的提议却并非对症下药。
那么，
什么是“慈善信托专用资金账户”，在法律上如何看待这一问题呢？为何慈善组织在实践中开设不了慈善信托专户呢？
随着《慈善法》的正式施行，截至2016年底，全国11个省（市）民政部门办理慈善信托共22单，其中19单为信托公司作为受托人，2单是信托公司与慈善组织作为共同受托人，而慈善组织作为单一受托人的慈善信托只有1单，即“2016阿拉善SEE公益金融班环保慈善信托”，由北京企业家环保基金会(阿拉善SEE基金会)作为单一受托人在广发银行开设了信托财产专户，并在北京市民政局成功备案。
此前也有慈善组织试图设立单一受托人的慈善信托，但均因“慈善信托专用资金账户”难以在商业银行设立而无法备案。对于慈善组织而言，慈善信托“专用资金账户”成为设立慈善信托之痛，《慈善法》有关慈善信托受托人的规定在实践中遭遇滑铁卢。
2016年8月25日，民政部会同银监会下发的《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》(民发[2016]151号；以下简称“151号文”)
中明确规定，慈善信托备案必须提供“开立慈善信托专用资金账户证明”，对于信托公司而言，原本设立各类信托时就有在商业银行开立信托财产专户的资格，慈善信托属于信托的一种，没有信托专户开设的法律障碍。
而慈善组织去
商业银行开设“慈善信托专用资金账户”时遇到银行的普遍拒绝，无法开设信托财产专户，也就无法提供证明，各地民政部门自然无法给予备案。
各大商业银行开设账户，需要遵循中国人民银行制定的一部规章《人民币银行结算账户管理办法》(中国人民银行令[2003]第5号)，其中规定“专用存款账户是存款人按照法律、行政法规和规章，对其特定用途资金进行专项管理和使用而开立的银行结算账户”，而存款人可以就一些特殊资金的使用和管理，申请开立专用存款账户，“信托基金”就是其中的一种，信托公司为每一个信托“在商业银行设置专用存款账户”(即信托财产专户)，中国人民银行根据这个规章专门下发过《中国人民银行关于信托投资公司人民币银行结算账户开立和使用有关事项的通知》(银发[2003]232号)，以供信托公司和商业银行在相关事务中参照使用。
在我国的法律实施过程中，因为存在“金字塔形的法律体系”，实践中往往要依靠实施条例、细则或配套通知等文件作为法律的配套措施，以弥补法律规定过于原则，
如果没有相关文件，相关单位对于法律实施一向抱有拖延的态度，并以“法律没有明确规定”为由进行搪塞，并不主动去进行法律推理和论证，因此，行政部门的具体红头文件或者明确表态往往成为法律实施的关键，这是我国当下之国情。
此次有关《慈善法》慈善信托制度的实践，虽然民政部会同银监会下发“151号文”，但却并未会同中国人民银行，而根据中国人民银行和银监会之间的职能分工，有关银行账户的管理权限在中国人民银行，没有中国人民银行的专门配套文件，商业银行不肯为慈善组织设立信托财产专户，也符合现实经验；而且“151号文”也并没有具体要求商业银行为慈善组织开设信托财产专户的明确措辞。
同时，“151号文”中还出现了一个术语疏漏。根据相关法律文件，信托财产在商业银行开设账户，规范名称应为“信托财产专（用存款账）户”，而不是“信托专用资金账户”，后者的表述很少使用，在可见的法律文件中，只有银监会表述信托公司在证券公司开设账户时称为“信托专用资金账户”，
[1]而银监会发布的其他文件中，信托公司在商业银行开设账户时也称“信托财产专户”
[2]、“信托财产专用账户”
[3]。而
这次不知为何，“151号文”破天荒地使用“信托专用资金账户”来指称慈善组织和信托公司在银行开设专用存款账户，商业银行自然也感觉陌生。
当然，以上这些分析只是现实制度运作过程中有关机构机械、僵化理解法律条文的结果，根据《人民币银行结算账户管理办法》规定，存款人可以就“信托基金”向商业银行“申请开立专用存款账户”，只需要出具相关文件即可，而《慈善法》有关慈善信托受托人的规定，已经足够证明慈善组织可以合法地成为“信托财产专户”的存款人，即慈善法就是“相关文件”。当然，如果“151号文”明确提及这一点或者与中国人民银行联合发文，现实效果可能更好一些。
在阿拉善SEE基金会那一单单一受托人慈善信托的设立过程中，广发银行敢于“创新”为该单信托的受托人阿拉善SEE基金会设立信托财产专户，并不是突破法律的限制，而恰恰是准确理解法律的行为，作为备案主管部门的北京市民政局所在此过程中也起到了很好的推动作用。正是几方共同努力，才在2016年年底完成了慈善组织单受托人慈善信托零的突破，使得慈善信托实践的第一年不至于太过单调乏味。
因此，
慈善组织作为慈善信托的单一受托人，并不存在法律上的障碍，实践上的阻力自然也不是银监会对慈善组织设立信托账户有限制，马蔚华委员的建议应当是转给中国人民银行要求其表态，而不是要求银监会作为。
在中国的国情下，作为信托财产专户(银行账户)设立行为的行政主管机关——中国人民银行应该对适用《慈善法》表态，可能会促进商业银行去遵守《慈善法》，如果中国人民银行可以像发布《中国人民银行关于信托投资公司人民币银行结算账户开立和使用有关事项的通知》一样，自行发布或者会同民政部、银监会发布一个“关于慈善组织慈善信托财产专用账户开立和使用有关事项的通知”，作为《慈善法》实施的配套文件，那就更完美了。
[1]
仅有几个文件为《中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会关于信托投资公司开设信托专用证券账户和信托专用资金账户有关问题的通知》(银监发[2004]61号)；《中国银行业监督管理委员会办公厅关于规范信托投资公司证券业务经营与管理有关问题的通知》(银监办通[2004]265号)；《中国银行业监督管理委员会关于进一步加强信托投资公司内部控制管理有关问题的通知》(银监发[2004]97号)。
[2]
《信托公司集合资金信托计划管理办法》(银监会令2007年第3号、2009年第1号)；《中国银监会关于印发<银行与信托公司业务合作指引>的通知》(银监发[2008]83号)等。
[3]
例如《中国银行业监督管理委员会办公厅关于信托投资公司人民币银行结算账户开立和使用有关问题的通知》(银监办发[2004]16号)(失效)。
