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国家减灾委专家解析2020洪灾:现状如何,风险在哪?

2020-07-22 12:15阅读:

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国家减灾委专家解析2020洪灾:现状如何,风险在哪?
作者:程晓陶,国家减灾委专家委员会委员
6月以来,由于副热带高压特别稳定,降雨基本上笼罩在长江中下游,也包括了钱塘江流域,所以最近钱塘江流域泄洪,大家都很关注。总的来说南方水多,北方水少。其实南方大部分地区今年降雨偏少,但局部强暴雨特别多,而且一波接一波,并没有把整个降雨量加大,可是长江中下游就不是这样的状况。
国家减灾委专家解析2020洪灾:现状如何,风险在哪?
7月7号之前,可以看到长沙和南昌还在影响范围之外,也就是说洞庭湖的四水还有鄱阳湖的五河受影响不是很大,但情况一下子就变了。7月9号,降雨范围已经挪到鄱阳湖上游了,雨带又往南移。到10号、11号它再回来到北边淮河流域。这是比较危险的一个走向,因为鄱阳湖的五河是从南往北走,9号以后的降雨过程也跟着从南往北走,雨峰跟着洪峰的方向一起走是让人比较担心的一件事,这就是鄱阳湖涨水特别厉害的原因。


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从长江的情况来看,长江上游还好,流量已经减到1.6万m³/s,而且在下降,三峡拦截了5万的流量,先减到3万m³/s,后减到2万m³/s,为了减轻下游的防洪压力,三峡为防洪已经在做工作,流量进一步减到一万多m³/s。中下游的流量增加,螺山的5万m&
sup3;/s、九江的6万m³/s,主要是由长江中下游本地降雨形成的。到10号,鄱阳湖的五河流量加起来将近4万m³/s,洞庭湖的四水加起来将近2万m³/s。11号、12号整个降雨期就开始北移,南昌、长沙又都出来了,这样的降雨会有一个滞后的表现,昨天、前天下的雨还在往湖里流,但是后续会减轻。鄱阳的五河最后合成的流量,后面预测这个峰值出现后会有一个下降的趋势。洞庭湖实际上也没有出现大幅度上涨的过程。
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现在有一个问题:这里的预测是根据当前的降雨量来做的,所以后续是什么状况还有待观察。


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这几天像鄱阳湖已经有一些圩区在溃堤,包括湖北也有溃堤的现象了。可是如果和1998年相比,那次长江中下游圩堤溃决了2600多处,在圩堤溃决的范围里,有200多万的老百姓失去家园。
如果从时间上来看,长江在1998年其实也是一次又一次的洪峰,并不是说像1954年那样洪水峰高量大的一个过程。1998年第一次洪峰实际上是7月5号,第二次洪峰是到7月23号,和咱们看到的情况在时间上是差不多的。在这个过程中,第一次洪峰使万亩以上圩堤就已经垮了15%,千亩以上垮了24%,到了7月23号的时候两者各又增加5%。到7月29号的第三次洪峰,万亩垮的就到了30%,千亩的有40%。到了8月10号的第四次洪峰,万亩的又垮了一半。
从灾情上来,万亩以上的、千亩到万亩的、千亩以下的三个等级圩区,实际上万亩占的比例是少的,只占9%,可是它淹没的损失占比很大,最终还是要看万亩以上的这些圩区溃堤的量。所以,这次洪灾到现在为止,还相当于1998年的第一次洪峰和第二次洪峰之间,灾情情况应该说比当时要轻。


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从历史上看,长江在上世纪的1931年、1935年、1954年和1998年发生过4次大水。从淹没的面积来看,1954年是3万平方公里,1998年是5000平方公里。当年洪水淹了2000多圩区,但泛滥的水量只有1954年的1/10。1954年死亡的人口有3万3千人,1998年死亡人口是1000多人,灾民也要少一些,这是1954年到1998年防洪体系建设的一个成效。但是1998年的水灾还是很厉害的,不仅仅是发生在长江,最开始是在闽江,然后是珠江的西江,然后是长江大水,接着是东北的嫩江、松花江。
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虽然国家1991年就已经提出“把水利作为国民经济的基础产业”,而不仅仅是农业的命脉,但在当时经济要快速发展的时候,国家更着急的是能源、交通、邮电这些建设,水利投资只占到了1%。尽管这是“国堤”,但还是很薄弱的。1998年大水之后,国家成倍加大了治水的投入,是1999年之后5年的水利投资,就比1949年到1998年这近50年还要多。


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在这样一个高投入的情况下,为什么今天城市“看海”还很严重,中小河流防控能力还是薄弱?是因为城镇化水平从1998年突破了30%以后,它进入了一个加速期,斜率开始加大了。最近这二十多年城市化水平涨了将近30个百分点,而且新世纪以来,新增加的城市人口超过美国人口的总和,所以压力非常大。而且在这过程中间,城市的基础设施,因为城市快速发展而欠账很多。
1998年后,国家成倍加大了治水的投入,而且老一辈做的一些决策还是非常英明的,像三峡、小浪底、尼尔基还有淮河的临淮港,现在都是相应起调控性作用的工程,所以这次我们可以看到三峡为减轻下游的防洪压力而在减少流量。
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另外,大江大河的干堤跟过去完全不一样了,这个是长江的大堤,长江大堤是较历史最高水位加高两米来处理的。黄河900多公里的标准堤防,淤背体都淤了100米,前面防涝林还有30到50米,顶宽是10米到12米。大江大河防洪的底气要比过去足了,中小河流确实还是有一些问题。


这些年国家在治水理念、对策措施等方面,并不光是增加投资,而是要促进人与自然和谐,向可持续发展的水利转变。


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另外,应急管理体制也是在不断强化的。


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从2003年非典以后,我们开始编制防汛预案,当时在自然灾害里头,防止水旱灾害预案还是排在首位的。2016年又提出来三个转变,从注重灾后救助向灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减少灾害风险转变,这些都是有长远指导意义的。到2018年成立应急部,2019年自然灾害防治部际联席会议,包括把水利跟应急分工,水利气象主要是在监测、预防、预报;应急是抗、救、援。这样一些分工大致有,但是整个体系还存在一个磨合,特别是在水灾方面,因为过去防办在水利部,现在防办在应急部。我们一直强调,水旱灾害防治中,风险管理跟应急管理是相辅相成的两条主线,这两条主线如何相辅相成好,充分发挥出体制改革的优势,当然这还有一个过程。


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这到底起了什么作用?这是1990年以来的水灾损失,如果说现在来看绝对值的话,到2010年就3700亿了,2013年也是3000多亿,比1998年的2500亿还要多。但如果我们把它按可比价格换算来看的话,实际上这个峰值是被抑制住的,并没有比90年代更高,而且相对损失还在持续下降,也就是说水利对于支撑国家的发展是起了作用的。另外死亡人数也是在持续下降,从过去的年均4000多,现在到了几百的量级。
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然而,城镇化的快速发展,它的影响是全局性的。可以看到一个不一样的是在于水灾的总损失跟受淹城市数成正比了,而且是一个指数型的关系。也就是说每年受淹的城市越多,它水灾损失就越大。过去中国不是这样的,过去是农林牧渔损失占大头。但据我们调研,越是穷的县,他们垮的圩子越多,这是一个很大的问题,因为青壮劳动力外出走了,越是穷的县,堤防维护抢险的能力越弱。也就是说,洪灾会进一步加大区域间发展不均衡的差距。


农村土地流转、农业集约化经营以后,现在风险更大的是少数大户人家,集约化的经营者,是他们在承担着风险,而且灾后资产不是归零,而是归负,他的资产不是说一夜回到解放前了,资产归零,而是一下子欠了一大笔债,而且他们跟农民签的合同里头,农民是不承担风险的,不管什么样的灾年,该给的都得给,这就是一个非常头疼的问题了。而且越是穷的地方,土地流转率越高,我们跑的这些地方,40%-90%的流转率。越是穷的县,大户人家越是其经济的支柱,可是他们受了灾以后,情况完全不一样了,这是现在风险跟过去非常不一样的点。
国家减灾委专家解析2020洪灾:现状如何,风险在哪?
所以,现在对水安全一定得有一个全面的认识了,过去我们讲“以人为本”或者“生态优先”,其实安全第一是不可少的,但是我们也不可能做到确保安全,所以这里面一定有一个风险管理的问题,而且在当前国家的认识里,这已经是河川之危了,要从民族存亡之危来思考治水的问题。
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现在城市洪涝的风险特性是什么呢?一是连锁性,一是突变性。在工程控制标准之内,我们确实可以把灾害减轻,但是这里反映了一个现实问题,一旦发生了超标准的洪水,损失会急剧上升,而且损失会更集中的落在少数人头上,这是跟过去不一样的。
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风险演变的特征,我们可以从很多方面来看,传统社会有它的承灾体、致灾机理、成灾模式、损失构成、风险特征,现代社会原来这些特征都有,只不过又加了很多新的东西出来,过去没有的这些特征都出来了,所以就能理解我们今天的防灾减灾为什么要向减轻风险转变。
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关于水库泄洪,我们拿寿光前年水灾的情况举例,大家都在质疑,水库可以到144米的高程,但是它到138.5米的时候就开始加大泄量。实际上这次水库起的作用很大的,1700m³/s多入库流量,最大的时候才泄到700m³/s,很快又减到了500m³/s。按道理讲,它为减轻下游的损失贡献已经很大了。上游为什么不能更多呢?因为很多水库上游这些土地并不是不利用的,在冶源水库139米以上就是移民线了,所以要保上游和保下游是个问题。
但是它的泄量,加上其它的区间来流到进入平原才2200m³/s。按照过去来说,这是一个安全泄量。可是发展以后,它下游的河道里头打了3道水闸,打了二十几个橡胶坝,也就是说它不是以前的行洪能力了,这是要考虑的一个问题。再就是农民跟过去不一样,过去他损失一季蔬菜,现在损失的是蔬菜大棚,一个种植户损失几十万,一个养殖户损失上百万,所以说现在的风险跟过去不一样了。
国家减灾委专家解析2020洪灾:现状如何,风险在哪?
我们现在特别强调的是全面能力建设,要应对风险的话,包括信息管理系统、监测预报系统、抢险抗洪的系统、排涝的工程、调度决策、灾情评估、科研、预警预报、救援,这里头很多是民间组织在做的。风险分担补偿、灾后恢复重建、土地利用管理、建筑物耐淹、防灾教育,还有相关的法规,很多法规都过时了,需要根据新的经济社会发展形势,重新建设。


*本文为程晓陶在“疫情阴霾下洪灾来袭,民间公益力量如何动员社会参与?”研讨会上的分享,经程晓陶审定和授权发布;研讨会由基金会救灾协调会、爱德传一基金、南都观察、方德瑞信、凤凰网公益共同主办,更多讨论内容将于近日陆续推出。

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