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日本:构建0~3岁保育体系

2020-09-25 08:29阅读:

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日本:构建0~3岁保育体系

下文节选自《解锁日本屡获“诺奖”的教育密码》

20195月,我国国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,这成为2016年全面二孩政策出台后的首个婴幼儿托育服务顶层规划,也标志着03岁儿童的入托保育成为我国今后早期教育改革的重要课题。他山之石,可以攻玉,近年来,日本的早期教育改革聚焦03岁儿童的入托保育工作,其逐年凸显的“入托难”问题严重阻碍着日本女性的社会就业,给经济发展持续不振的日本又添加了许多障碍。第二次安倍政权以来,日本政府出台了多项措施旨在消除“入托难”顽疾,并逐步完善03岁儿童的保育体系。通过探讨日本03
托幼保育体系的现状、问题、解决措施、以及遇到的挑战等,将对我国早期教育领域中3岁以下儿童的“托育”改革提供有益的参考。
21世纪以来,03岁儿童的托幼保育体系是日本政府长期关注的重点课题。20世纪60年代,日本平均每位育龄女性一生生育孩子的数量是3个以上。现如今,根据日本政府最新公布的2016年数据显示,这一数值下降为1.44。在日本47个都道府县中,出生率最高的是冲绳县,为1.95;而出生率最低的是东京都,只有1.24。一方面,少子化、高龄化的急速发展需要日本加速提升生育率,而经济发展的步履维艰也更需要以往多归于家庭的日本女性重返职场。但另一方面,作为先决条件的03岁托幼保育体系却存在弊端,所滋生的“入托难”、保育工作者数量不足、保育质量亟待提升等问题严重阻碍着日本女性的生育愿望与回归社会的脚步。近几年,“入托难、难于上青天”更是从一种社会课题升级为zhengzhi课题。

一、日本03保育体系的现状

(一)日本的保育理念及相关机构设施
当今世界各国早期教育的改革发展基本围绕四个关键词展开,即“机会”“质量”“可负担性”与“便利性”。近年来,日本早期教育的改革发展在追求提升质量与减轻费用负担的同时,重点聚焦早期教育中03岁儿童的保育“机会”。
在日本,“保育”一词最早出现于1877年的东京女子师范学校附属幼儿园规则中——“对园中的小龄儿童进行悉心看护、每月收取25日元的保育费用”。如今,经过100多年的历史变迁,“保育”概念逐步完善并稳定下来。根据2012年《儿童福利法(修订版)》,“保育”融合了看护及教育的双重内涵,适用于05岁儿童。但以3岁为节点,3岁前儿童的保育主要依据厚生劳动省的《保育所保育方针》开展;3岁后儿童的教育隶属于学校教育,主要依据文部科学省的《幼儿园指导要领》开展。当前,不论是《保育所保育方针》还是《幼儿园指导要领》均重视开展儿童保育,从根本上来说,一体化开展保育和教育工作已成为现如今日本早期教育的主流价值观。
当前,日本早期教育机构主要有三种类型,分别为面向35岁儿童的幼儿园、面向05岁儿童的保育所以及面向05岁儿童的兼具幼儿园和保育所职能的“认定儿童园”,如表2-1所示。
2-1 当前日本三大早期教育机构
机构类型
接收儿童
利用时间
可利用家庭
保育所
05
在清晨至傍晚保育服务的基础上,可开展延长服务
双职工、因亲人养护等原因无法在家保育的家庭

幼儿园

35
在每天截至中午的教育职能基础上,可在下午、周六、暑假等长期假日提供保育服务

没有限制


认定儿童园

02
在清晨至傍晚保育服务的基础上,可开展延长服务
双职工、因亲人养护等原因无法在家保育的家庭

35
在每天截至中午的教育职能基础上,面对需要保育儿童可提供至傍晚的保育服务

没有限制

总体来讲,上述三种机构的职能各有侧重,但近年来由于少子化、高龄化的进展以及女性参与社会的育儿援助需求等,以往更侧重教育的幼儿园也开始帮助看管03岁儿童,可以说,目前着三种机构均兼有保育职能。
(二)保育“机会”短缺、“入托难”问题凸显
20163月,一位日本妈妈发表的匿名微博“去si吧,日本!”让保育“机会”短缺问题彻底暴露。这位不满35岁的日本妈妈因多次申请公立保育所被拒,而她又不得不面临“工作孩子二选一”的困境,于是,她便发表了一篇微博文章以表达心中的愤慨。由于这位匿名母亲的遭遇在日本并非个例,因此她的不满迅速得到了许多日本民众的认可和支持,大家结队到国会议事堂前shiweiyouxing,2.7万份敦促政府解决“待机儿童”问题的签名簿也递交了厚生劳动大臣,日本政府一时成为众矢之的。
20175月,日本首相安倍晋三在东京都的宣政演讲中发布《育儿安心计划》并强调:“这次一定要在2020年之前彻底解决‘待机儿童’问题”。日本政府曾在2013年制定出台的《消除“待机儿童”加速计划》中提出,将于2017年年底之前实现“待机儿童为零”的目标,并且至今已配备了大约50万人的保育学位。然而,从2015年起至今,日本的“待机儿童”数量却持续飙升。根据日本厚生劳动省的相关统计,截至201710月,日本“待机儿童”数量为55 433人,相比2016年增加了7 695人,连续3年呈现增长的态势。

二、日本入托难问题的产生原因

在少子化的日本,为什么“入托难”问题会如此严重呢?可以从以下几方面进行解释。
1.女性重返职场导致保育需求激增
与中国不同,日本社会没有爷爷奶奶带小孩的“传统”,有了孩子,大多是妈妈在家里自己带。“男主外、女主内”的生活模式在经济高速增长时期还可以维持,但随着日本经济泡沫的破裂,近年来,日本经济持续低迷,导致越来越多的女性不得不走出家门寻找工作以维持生计。而安倍也提出了“女性经济学”,意在通过提高女性的职场参与度来振兴日本经济。安倍期望到2020年,生育完第一个孩子、重返工作岗位的女性比重可以达到55%。因此,越来越多的女性需要把孩子送进保育机构。
2.申请进入保育所面临“一位难求
在日本,保育所是为双职工或因疾病等原因不能带宝宝的父母提供的托管机构,正常保育时间一般是8:3018:30。经国家认定的保育所因保育人员资质过硬、设施环境严格达标,并能获得来自国家政府的大量补助、家庭负担小而大受欢迎,但申请入所的要求很高,需要根据父母双方的工作证明、收入证明,甚至具体的加班时间和上班通勤时间来评分排位,然后按照分数决定录取顺序。在很多地区,尤其是大都市,因为“僧多粥少”,大量儿童即便排上一年半载也不一定能进入公立保育所。
3.公立保育所建设滞后
经国家认定并有大量财政资助的公立保育所对于设施、人员等条件都有严格规定。根据日本厚生劳动省发布的《保育所设施运营最低标准》,每名保育员需要看管的儿童数量根据儿童年龄而有所不同,如表2-2所示。
2-2 公立保育所每名保育员看管的儿童数量
儿童年龄
每名保育员对应看管的儿童数量
0
3
12
6
3
15
4岁以上
30
除此之外,日本还规定了公立保育所内平均每个幼儿应享有的空间、所内的庭院必须达到的面积等。例如,不满2岁的儿童,每人应享有的乳婴室面积为1.65平方米、爬行室面积为3.3平方米;2岁以上的儿童,每人应享有的游戏室面积为1.98平方米、野外游戏场所为3.3平方米。这样严格的规定有利于幼儿的身心健康成长,所以公立保育所在家长群体中人气最高。很多地方政府尤其是大都市,虽然想要努力增设公立保育所,但因城市用地成本太高等财政相关问题,常常感到心有余而力不足。另外,如今的日本民众普遍缺乏解决人口危机的共识,大批民众因“孩子声音太吵”“道路狭窄,车辆接送将导致拥堵”“房价下降”等原因极力反对地方政府建设保育所。
4.保育员工资待遇低下成根本原因
虽然城市地价高昂、民众反对等因素阻碍着保育所的建设规划,但从根本上导致保育所无法建成的问题是保育员数量的严重不足。而日本保育员之所以严重短缺,最重要的原因是工资待遇低下。根据日本政府2015年实施的薪资构造基本统计调查,日本保育员年薪为323.3万日元(约21.3万元人民币),远低于日本各行各业489.2万日元(约32.2万元人民币)的平均年薪水平。根据日本厚生劳动省2014年的一项关于保育员的调查显示,在不想当保育员的理由中,有47.5%的人选择了“工资过低”。此外,工作压力大、工作时间长也是日本保育员5年内辞职率高达50.7%的原因。

三、解决入托难问题的相关对策

面对不断攀升的“待机儿童”数量,如何改善保育员待遇、增加公立保育所数量,进而提升保育质量已成为日本政府急需解决的问题。
(一)国家层面的总体对策
从日本全国来看,“入托难”问题的应对策略应首先聚焦于保育员的数量确保与薪资提升。20151月出台的《保育员确保计划》指出,在2017年年底之前要确保全国范围内共有约46.3万名保育员。20166月,日本内阁会议通过《一亿总活跃计划》,规定将保育员月薪提升2%、增加6000日元(约394.52元人民币),同时具备丰富技能或经验的保育员的月薪每月最高能提高4万日元(约2630.16元人民币)。
其次,要推进建设多元化的保育机构。20154月,日本政府出台的《儿童及育儿援助新制度》规定,将融合了保育所和幼儿园职能的“认定儿童园”升格为有国家法律保障及财政支持的正规保育机构,同时,援助地方政府设置作为公立保育所辅助机构的新型保育设
施。







如图2-2(略)所示,新制度主要致力于四项基本工作,重点在解决保育“机会”问题,亮点在要求各地政府新设当地保育所。新型的当地保育所是比公立保育所(原则上20人以上)接收儿童更少的、聚焦02岁儿童的保育机构。可利用时间为:自清晨至傍晚保育服务的基础上,也可根据各所情况开展延长服务。可利用家庭为:双职工、因亲人养护等原因,无法在家保育的家庭。这种当地保育场所主要有四种类型:一是家庭型保育(保育妈妈),在家庭氛围内提供少人数、定编为5人以下的细微保育服务;二是小规模保育,定编为619人,在近乎家庭的氛围内提供细微的保育服务;三是一定场所内保育,在企业、公司内部设置的、面向从业人员和当地儿童的保育服务;四是入户保育,为因残障疾病等需要个别护理的儿童或在当地的机构不复存在的情况下,提供一对一的入户保育服务。在大都市或中小城市的核心地带,因地价高昂很难建设符合国家规定标准的公立保育所,因此上述这些仅凭一个小房间就可运营的小规模保育机构就成为消除“待机儿童”的重要措施。
2016年起,日本地方政府开始协作当地企业构建设置于大型商场等企业内的“企业主导型保育所”,该类型保育所由国家号召实施,被列为消除“待机儿童”对策的重要一环。国家会针对“企业主导型保育所”进行设施配备和运营费用方面的补助,补助额度高达四分之三。国家认定的公立保育所要求所内全体职工均具备国家认可的保育员资格,但企业主导型保育所则只需具备半数的保育资格人员就可以依法开所运营。此外,创设由国家为主体推进的“兼顾工作和育儿的援助事业”,针对加班、夜班等家庭提供可廉价获得保育人员进户服务的援助服务。此外,日本还十分关注对育儿女性及家庭的援助,且正在积极探讨延长女性产假时间、导入在家办公制度等措施。
(二)针对“重灾区”东京都的缓解之策
根据东京的相关调查结果,2015年,东京新设了158所公立保育所,可入所并享受看管服务的儿童名额为261705人、相比2014年增加了14192人。但以此同时,作为日本第一大都市的东京,因为人口密度过于庞大、新生儿数量众多,以及地价昂贵导致的保育所建设滞缓,已成为日本“入托难”问题的重灾之地。截至20164月,东京的“待机儿童”数量为8466人(比2015年增加了652人),约占全国总数的三分之一。
20168月,东京知事小池百合子刚一上任,第一件事就是增补预算、拨款数百亿日元解决“入托难”问题,并主导发布了《消除“待机儿童”紧急对策》,通过细致规定财政补助措施来推进公立保育所的构建。20162019年,在国家规定的公立保育所建设费补助金额基础上,东京另外增加了25%的补助金额,如若在2016年内启动施工建设,则另外增加30%的补助金额。例如,建设容纳100名儿童的保育所时,国家规定的补助金额为1.9亿日元(约1249万元人民币),则东京为建设方另增加4750万日元(约312.3万元人民币)、为2016年内启动施工的建设方另增加5700万日元(约374.79万元人民币)。基于东京地价不断高涨,东京还扩大了用于保育所建设的租地费用补助范围,从租地契约缔结开始到施工启动阶段均有补助,年补助金额从1500万日元(约98.63万元人民币)增至2000万日元(约131.5万元人民币)。
此外,东京还通过延长面向保育员的住宿援助期限来积极聘用都内的幼儿园教师、小学教师、育儿援助人员等作为保育员,开展旨在提升保育员看管水平的“地域保育课堂”等措施,积极确保并援助保育人才。

四、日本现行03保育体系的一些问题及今后走向

近年来,日本社会中“待机儿童”问题的激化引发了不少社会风波,使得日本政府迫切推进的03岁保育体系完善对策,更加聚焦保育学位的供给量。从长远角度来讲,如何避免保育质量不受影响是摆在日本政府面前的又一大课题。
1.保育员专业素养亟待提升
保育质量很大程度上取决于保育员的专业水准。现今,日本保育员开始走向非定编化,短时间工作人员逐年增加,新人保育员很难有机会同老一辈经验丰富的保育员一同工作,由此阻碍了新人保育员的成长。同时,保育员的高离职率也在影响着保育质量,日本政府正在推进的“确保保育员集中对策”尝试鼓励那些明明具备保育员资格却并未从事保育工作的人才返回保育行业,但在此之前,必须先改善保育员的薪资待遇、工作环境等。仁科爱里(2016)通过对日本保育员的访谈,围绕保育员待遇提升的有效措施得出了以下结论:提升保育员工资水平;改善保育所运营机制,应由自上而下的管制模式转变为民主参与模式,进而提升保育员的专业性;扩增保育员配置基数;引入基于能力的人事考评制度,确保保育员的长期就职;为保育员群体中的正式员工设定一定的资格标准;每个保育所均应配备两名以上的男性保育员。
2.“保育养老合二为一”的新设施呼之欲出
当前日本国家和许多地方政府均推出系列政策,意在吸引民间投资,但相关举措并未十分奏效。原因在于,从长远来看,保育所的增建并不符合日本少子化的现状与趋势,保育服务需求会逐渐缩水。荒井贵史(2016)指出,今后日本政府面向那些对于保育行业充满投资经营意愿的民间企业等,应采取措施提升预期收益。例如,可以允许企业同时运营保育所和老年看护机构,运用同一场地提供保育和疗养服务,从而节省经费。再如,可以允许具备保育资格证的人员通过参与研修培训就可成为疗养福利人员,从而确保保育和老年人看护领域的专业人才。如此一来,即便是少子化社会,民间企业也将因明显的未来收益而积极参与保育服务市场。
3.警惕“3岁后待机儿童”问题
田泽薰(2015)指出,日本需要立足长远视角,警惕“3岁后待机儿童”问题,如若政策措施仅仅聚焦03岁儿童而忽略了3岁后儿童的保育和教育,则将让不少儿童到了3岁以后再次成为“待机儿童”。20164月日本内阁府出台的《儿童及育儿援助新制度解说手册》中明确指出,为确保那些运用当地小规模保育服务的03岁儿童的日后走向,一般会给这些当地保育场所指定“协作机构”(如认定儿童园、幼儿园或保育所),以确保儿童3岁后顺利进入下一保育及教育阶段。

五、对我国今后学前教育改革发展的政策建议

长期以来,中国新生儿的保育工作由爷爷奶奶一辈承担,入托问题并不十分明显,但今后伴随延迟退休政策的落实,众多新生儿将需要入托保育,同时,专业性的保育入托机构也将是未来多数家长的必然选择。
1.正视新常态问题,关注03岁托育体系
当前,我国的低生育率问题十分严峻,《中国统计年鉴2016》显示,2015年,中国育龄妇女的总和生育率仅为1.047,而北京、上海、广州三地甚至不到1。另一组数据显示,日本东京的总和生育率在1.24 左右,中国目前的生育率甚至低于日本东京。虽然我国政府已经出台了全面二孩政策,意在逆转可怕的倒金字塔型少子高龄化社会,但其先决条件是必须消除生育抚养儿童所面临的一系列问题,首当其冲就是入托和入园的问题。
2.以贯通的视角思考入托与入园问题
展望未来03岁儿童的入托需求,可将入园和入托进行贯通思考,具体来讲是将3岁后儿童教育服务体系下延至03岁的托儿体系。在增建的公立幼儿园中纳入03岁的托儿班,政策上允许运用同一场地、教学设备来开展幼儿教育和托儿保育。同时,打通03岁和36岁儿童年龄层对应的保育员与幼儿教师之间的资格通道,让专修幼儿教育的教师以及专修保育学科的保育员通过一定的培训进修活动,获取自身还未具备的资格证明,最终成为保育、幼儿教育领域的“多面手”。
3.重点聚焦教师队伍,打造“软硬”兼备的学前教育体系
根据预测,我国的学前师资目前存在巨大缺口,教师不足问题相比学前教育园舍不足和经费不够等问题更加突出。原因在于,园舍建筑不足或者经费不足等可以通过加大投入,在短期内得到补充,但教师的培养和补充并非一朝一夕就能完成的。今后,我国应当重点关注师资问题,一方面应对存在巨大缺口的教师数量问题,另一方面也要及早正视幼儿教师与保育员的专业水准问题。应通过改善薪资待遇、提升社会地位、关注职业发展等措施,综合提升学前保育与教育行业的吸引力。同时应调整师范专业课程,完善资格准入制度,招纳更多具备积极性与实践经验的人员从事学前教育与保育行业,并通过加强职前和职后培训等方式综合提高学前教学与保育的质量。


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