【PPP模式】PPP项目交易结构解析
2015-07-07 17:19阅读：
PPP模式被推广以来，最让人关注的就是这种模式具有利益共享、风险分担等特点，能够“点燃”数以万亿的社会资本参与区域经济发展。那么关于PPP项目交易结构有哪些法律规定？项目交易结构类型有哪些？选择PPP项目交易结构时又要哪些注意融资风险呢？
有关PPP项目交易结构的法律规定：
2014年12月2日国家发展和改革委员会颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），其中第三（二）条对PPP项目的操作模式做了如下规定：
11.经营性项目。
对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
22.准经营性项目。
对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
33.非经营性项目。
对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
2014年11月29日财政部颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），其中第十一（三）、（四）条对PPP项目的运作方式和交易结构做了如下规定：
项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安
排。其中项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
常见PPP项目交易结构类型：
根据上述相关规定及实践操作，常见的PPP项目交易结构有：
11.外包类：
（1）模块式外包，有服务外包（SC）和管理外包（MC）；（2）整体式外包，有设计——建造（DB）、设计——建造——主要维护（DBMM）、经营和维护（O&M）和设计——建造——经营（DBO）。
12.特许经营类：
（1）TOT，有购买——更新——经营——转让（PUOT）和租赁——更新——经营——转让（LUOT）；（2）BOT，有建设——租赁——经营——转让（BLOT）和建设——拥有——经营——转让（BOOT）；（3）其他，有设计——建造——转移——经营（DBTO）和设计——建造——投资——经营（DBFO）。
33. 私有化类：
（1）完全私有化，有购买——更新——经营（PUO）和建设——拥有——经营（BOO）；（2）部分私有化，主要就是股权转让或其他。
对主要的四类PPP项目交易结构的分析：
PPP项目的交易结构多种多样，且一些创新的交易结构也不断的涌现，但具体项目在设计和选择交易结构时候需考虑诸多因素，如：项目类型、政府的市场化目标以及投资人的投资目标、政府或国企的参与方式、项目建设范围或资产范围、资产权属、项目运营安排、计划实施进度、政府监管体系、价格水平、收费机制等。所以并非所有的交易结构都适合任何一个PPP项目，还得具体项目具体分析。
以下我们对主要的四类PPP项目交易结构进行相关分析和探讨，以期在遇到具体的PPP项目时能正确选择交易结构：
1. BOT结构
BOT为Build-Operate-Transfer的简称，即为“建设-经营-转让”。其具体含义为政府和项目公司之间达成协议，政府给予项目公司特许权，让其在特许权期限内通过自己的资金募集方式，投资建设某一基础设施项目，并对其运营维护以收回成本并盈利。在特许权期限时间之后，无偿转让给政府。
BOT结构的特点：（1）投资者自负盈亏，因此必须对经营项目进行详细的评估；（2）投资者或项目公司一般只拥有项目的经营权，而无所有权；（3）一般适用于高速公路、机场、铁路、供水、停车场等项目。
BOT结构的主要参与方如下表：
政府
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特许权授予，税收、土地政策，非竞争承诺等
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项目投资人
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投资、组建项目公司
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项目公司
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融资、建设、管理项目运营
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贷款人
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提供项目贷款
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项目使用方
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项目产品服务或购买方、用户
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原材料供应商
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提供项目生产所需原材料
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工程承包商
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为项目建设提供土建施工、设备安装等工程服务
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保险机构
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分担项目建设及运营阶段的部分风险
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专业运营管理公司
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受托管理项目的日常运营
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BOT结构所涉及的主要合同如下表：
招商谈判协议
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政府和投资人之间
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合资合同
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投资人和相关主体设立项目公司
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BOT特许协议
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政府和项目公司之间
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工程保险合同
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项目公司和保险公司之间
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项目贷款合同
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项目公司和银团之间
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收费权质押合同
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长期销售合同
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项目公司和项目使用人之间
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土建合同
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项目公司和承包商之间
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长期供应合同
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项目公司和原材料供应商之间
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制造合同
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项目公司和设备供应商之间
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BOT结构的运作模式如下表：
立项准备阶段
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确定项目、项目招投标、立案确定、协商谈判
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融资建设阶段
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组建项目公司、安排融资、融资实施
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项目移交阶段
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项目资产、维护基金、运营管理权
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政府运作阶段
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2. BOO结构
BOO为Build-Own-Operate的简称，即为“建设——拥有——经营”，是BOT的一种衍生模式。其具体含义为是由政府或所属机构对基础设施项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，然后由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资、承担风险、开发建设并经营该项基础产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给相应的政府或所属机构。
BOO结构所涉及的主要合同与BOT基本一致，可参照BOT的合同内容。
BOO结构的运作模式如下表：
项目准备阶段
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项目确定BOO项目、颁布BOO特许权、招标
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项目开发阶段
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成立项目公司、项目设计、签订特许权协议、各合作参与方签订协议
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项目建设阶段
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项目公司通过承包商、顾问咨询机构、工程监理公司组织建设、施工、安排进度、计划、资金运营
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项目运营阶段
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项目公司进行运行、维护、管理、收入为项目公司用以偿还贷款及盈利
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3. TOT模式
TOT为Transfer-Operate-Transfer的简称，即为“移交——经营——移交”。其具体含义为政府把正在运营过程中的的公共基础设施项目的经营权，在一定期限内有偿移交给社会投资者，社会投资者获得项目经营权之后，在给定的期限内经营项目，而项目的收益则归属于社会投资者，社会投资者在特许经营期满后，将公共基础设施项目无偿移交回政府。
TOT结构的特点：（1）TOT是通过转让已建成项目的产权和经营权来融资的；（2）政府通过TOT吸引社会资本购买现有的资产。
TOT结构的优势：（1）盘活存量资产，提高资产利用率；（2）扩大社会投资总量；（3）投资风险较低；（4）法律环节少，方便管理；（5）融资对象广泛。
TOT结构的运作阶段：1）制定TOT方案并审批；2）项目发起人设立项目公司，将项目所有权转让给公司；3）TOT项目招标，投资者获得一定期限内全部或部分运营许可权运营；4）期满移交。
4. ROT模式
ROT为Renovate-Operate-Transfer的简称，即为“改建——经营——移交”。其具体含义为改建是指在获得政府特许授予专营权的基础上，对过时、陈旧的项目设施、设备进行改造更新；在此基础上由投资者经营20-30年后再转让给政府。这是BOT模式适用于已经建成、但已陈旧过时的基础设施改造项目的一个变体，其差别在于“建设”变化为“改建”。
ROT结构的运作阶段：1）可行性研究阶段，及时评估改建方案的财务模式；2）融资和签订合同；3）改建实施；4）运营收益；5）期满移交。
选择PPP项目交易结构时注意融资风险管理：
PPP项目在实施前不论选择上述交易结构中的任何一种，都应关注融资风险管理。
融资风险管理的其特点有：（1）以项目可行性研究报告作为风险分析的首要前提；（2）以风险的识别作为设计融资结构的依据；（3）以项目的当事人作为风险分担的主体；（4）以合同作为风险处理的首要手段和主要形式。
项目融资风险的分类主要有：业务风险：完工风险、生产风险、产品市场风险；金融风险：市场风险、信用风险、流动性风险；外围风险：政治风险、自然风险、环境保护风险。
项目融资风险的处理：（1）通过债务承购保证和完工担保协议，限制和转移完工风险；（2）通过无条件的供应协议和销售协议，限制生产经营风险；（3）通过多元化的投融资结构和政府书面承诺，规避政治风险；（4）通过建立保险保障体系，转移不可抗力风险。
