[经济分析]神木府谷两县财税收入差距的分析对比与思考
2015-10-15 11:09阅读：
理性看差距 放眼谋发展
赵峰华
神木被誉为“陕西第一县”，面积7635平方公里，是陕西省面积最大的县，总人口37.8
万。上世纪90年代初，神木县的经济综合实力与府谷大体相当。财政收入在榆林地区的排位府谷仅次于神木分别排在第二位和第三位，然而仅仅过去了十几年，特别是神府煤田开发以来，神木紧紧依托煤炭资源优势，实现跨越式发展，远远超越府谷。到2005年，地区生产总值达到67.8亿元，是府谷的3倍；财政总收入达到19.8亿元，是府谷的3.89倍；地方财政收入达到3.78亿元，是府谷的2.6倍。县域经济综合实力位居全国第188位，西部第15位，陕西省第1位。而府谷没有进入西部百强，排名陕西省第35位。
府谷、神木两县相邻，有着相似的历史文化背景，相似的地理区位，相似的资源优势，相似的经济结构，面临相同的发展机遇，为什么短短十几年特别是近十年，我们也在发展的同时和我们处于同一起跑线的神木县异军突起，实现超常规、跳跃式发展？神木县经济腾飞的奥秘是什么？府谷发展滞后的原因何在？神木值得我们学习和借鉴的东西是什么？府谷如何和神木一样成为西部经济强县？带着这些问题我们专程赴神木县进行了调研。
一、主要经济指标对比与分析
主要经济指标是衡量和评价一个地区综合经济实力的主要标准，分析对比神木、府谷两县主要经济指标的差异，其意义不在于简单得出一个“谁强谁弱，谁优谁劣”的结论，而在于透过表象化的数据对比，剖析形成这些差距的深层次原因，为我们今后的发展提供借鉴。
对比一：2005年,神木县国内生产总值（GDP）67.8亿元，府谷为22.5亿元,府谷是神木的33.19%。依据2006年1—9月份统计数据测算，2006年，神木的增长速度预计可达到77%，府谷的增长速度预计为34%，神木高出府谷43个百分点。这说明神木经济增长已经进入到一个高速增长的阶段。2005年神木实现财政总收入19.8亿元，府谷为5.09亿元，二县相差
14.71亿元。府谷占到神木的 25.7 %，根据2006年1—9月份的统计数据测算，财政总收入，神木县预计今年增长速度达到62
%，府谷预计为63
%。地方财政收入，2005年神木为3.78亿元，府谷为1.42亿元，二县相差2.36亿元。府谷占到神木的37.57%。预计2006年，神木地方财政收入增长速度为
72
%。府谷为49%，神木比府谷高出23个百分点。预算内可安排财力，2005年，神木为8.63亿元，府谷为3.06亿元，二县相差5.57亿元，神木是府谷的2.82倍。
对比二：财政收入是一个地方综合经济实力的真实体现。2005年，神木县财政总收入为19.8亿元，府谷为5.09亿元，相差14.71亿元。神木是府谷的3.9倍。这个差距差在哪里呢？我们从收入的来源结构分析，主要体现在三个方面：一是相差在以神华集团为主的中省企业的贡献上。2005年，仅神华集团对神木财政收入的贡献约为8.8亿元，占神木财政总收入的45%;府谷仅为0.81亿元，仅此一项相差7.99亿元。预计2006年，神木来自神华的财政收入可达到10.6亿元，府谷为0.58亿元，这一差距进一步拉大。二是相差在煤炭产业的贡献上。2005年，神木县地方煤炭产量为3200万吨，实现财政收入8.12亿元，煤炭规费收入5.89亿元，府谷县煤炭产量为1100万吨，实现财政收入3.14亿元，煤炭规费收入3.05亿元。产能神木是府谷的2.6倍，来自煤炭的财政收入和规费收入两县相差7.82亿元。三是相差在民营经济特别是民营企业的贡献上。2005年，神木县民营企业完成增加值42.4亿元，完成财政收入约8.14亿元，府谷县民营企业完成增加值9.5亿元，完成财政收入约2.09亿元，两县在民营企业对财政收入贡献相差6.05亿元。除此之外在基建投资过程中产生的营业税、城建税、教育费附加等其他地方小税也存在着一定的差距。
对比三:从产业结构来看，2005年，神木县一二三产（GDP）分别是3.59亿元、44.3亿元、19.9亿元，占总（GDP）比例分别是：5.3：65.4：29.3，府谷县一二三产（GDP）分别是0.97亿元、11.28亿元、10.24亿元，占总（GDP）比例分别是：4.3：50.2：45.5，二产所占的比重，神木高出府谷15.2个百分点，按照《陕西省21世纪初可持续发展行动纲要》，到2010年，我省经济合理的产业结构比例调整目标是11：45：44
，照此比对，从数据结构分析，其中一个重要因素，我们应该做深刻的剖析。以神华为主的中省企业为神木贡献GDP为
21亿元，占到神木县GDP的30.97
%。这足以表明大项目带动已经成为神木地方经济发展的重要一翼。而目前中省企业为府谷的GDP贡献微乎其微。同神木一样，煤炭也是府谷的主导产业，依据2005年的统计数据，府谷县煤炭产业占二产的比重高达68.1%，这种“一枝独秀”而非“多点开花”，中间过大，两头过小“枣核型”的经济结构，特别是对主导产业煤炭过度倚重和依赖，注定了结构本身的脆弱性，遇到市场波动和国家产业政策调整，便会导致总体经济增长缺乏竞争力，引发区域经济危机。因此，我县经济结构调整，任重而道远。
二、府谷与神木的差距究竟在哪里
主要经济指标的对比仅仅从一个侧面反映了两县存在的差距，但不可否认，与神木相比，府谷的发展滞后了,而且差距越拉越大，这是不争的事实。这些差距是多方面和全方位的，既有客观方面的差距，又存在主观方面的原因。对待差距我们既不可片面地无限放大神木县的客观优势，看不到自身长处，妄自菲薄而缺失开拓进取精神，也不可漠视与神木的差距，寻找理由借口掩盖自身的不足，丧失前进的动力。而是应该辩证地分析，理性地反思，剖析“差距现象”的根源并探讨其有效对策，对府谷加快建设西部经济强县步伐，具有重要的现实意义。
差距一：在开发客观环境和资源条件方面存在差距 。
神府煤田开发以神木为重心，使神木在项目、资金、地方财政收入、拉动相关产业发展诸方面，具备了“近水楼台先得月”之开发优势。勿庸置疑，神府煤田的开发为神木的大发展起到了“助推器”的作用。而在这方面，府谷与神木相比相去甚远。其次在煤炭资源的储备条件方面，神木比府谷更具有优势。神木县储煤面积4500平方公里，探明储量500亿吨。府谷县储煤面积为1359平方公里，探明储量131.1亿吨。形象地说，神木处于神府煤田的腹地，而府谷则处于神府煤田的边缘。二者无法比拟。相关地质资料显示，在神木现有的199个地方煤矿中，开采煤层在3米以上的煤矿占80%，而在府谷现有的129个煤矿中，开采煤层在3米以上的煤矿仅为49个，占现有煤矿的33
%。这也就客观上决定了神木的煤矿开采条件优于府谷，实际产能大于府谷。煤炭资源条件凸显的优越性，吸引了大型、特大型煤矿在神木落户。此外神木县幅员广阔，土地资源充足，为大项目战略的实施奠定了先决条件。这一点府谷也无法企及。
差距二：在优化发展环境、实施大项目带动战略方面存在差距。
“十五”以来，神木县立足资源优势，抢抓机遇，创造优良的大环境，实行真正的大开放，争取带动力强的大项目，实现了工业经济的大发展。一是树立环境就是资本，环境就是生产力的意识，以转变观念为先导，优化人文社会环境，打造优质诚信环境，以开放的形象吸引外来投资。在招商引资中，创新法制环境，优化政策环境。坚持依法办事程序，树立“服务企业、服务社会”的理念，做到“亲商、便商、富商”。把行政审批转变为行政服务，对外来投资商实行“绿卡”保护。在土地利用上，早在“九五”期间，神木县就建立了完善、规范、严格按法律程序运作、政府有绝对调控力的土地统征统管机制。而且出台了对外来投资无偿划拨土地的优惠政策，一直延续至今，十几年不动摇。在发展中，特别注重超前性。投入大量资金，委托国家发改委编制“十一五”规划，已启动的新区建设，出发点为撤县设市做准备，其面积达到22平方公里，相当于再造一个神木县城。根据省社科院对全省市县投资环境的评价结果，神木县是全省投资环境最好的县份之一。
二是大上项目，上大项目，实施项目带动战略。神木县在吸引投资、引进项目上敢于有大气魄、大动作、大手笔。敢于在前期投入，每年在争取项目协调论证的前期费用投入都在1000万元以上。比如现在正在争取的投资规模在380亿美元的煤制油项目，如果上马将是世界上规模最大的煤制油大项目之一。仅前期相关费用就投入800万元。神木县在项目引进中的又一个特点是确立“以资源换技术，以资产换资金，以市场换项目，以存量换增量”的招商引资理念。变“守株待兔”为“主动出击”，每年拔出专项费用，组织相关部门和专门人员主动与国家大型企业、科研院所、大专院校进行联姻联手合作，了解国家产业政策，调研项目，搜集信息，把握发展契机，真正走向市场。在项目建设特别是大中型产业项目建设上，坚持以煤炭、石英砂及土地等优势资源换资金。先后吸引河北晶牛、神华集团、陕西投资、陕西银河、陕西煤业等大型企业集团来神投资。共利用外来投资130多亿元。2006年神木县共安排工业生产性项目12项，年度投资50亿元，到目前为止，产值超过3亿元的中省大中型企业已达到6个。每年给神木创造的增加值达21亿元。据初步测算，从2007年开始，神木县财政总收入将每年净增10亿元。
三是建设现代化的工业园区。神木县按照“区域集中、产业集聚、开发集约”的发展思路，以“永远争第一”的理念，集中力量建设榆神大公路沿线能源化工产业带，规划建设锦界、大柳塔、店塔、大保当、石窑店工业园区。成效最为突出的是锦界工业园区，以生态型现代工业园为目标，实行一次性征地，超前规划，规模开发。总占地面积42.8平方公里，政府投入7亿多元先期建设基础设施和公益服务设施。良好的资源配置条件和完备的基础设施，吸引了一批大中型项目入园发展。目前入园项目共计27个，园区内投资总规模达175亿元，被国家计委列为全国循环经济示范区。值得一提的是，神木县对引进的建设项目，提高市场准入门槛，变“招商引资”为“招商选资”，只有那些起点高，大型化，高技术含量，采用无害低害新工艺，资源消耗低，实现资源梯级利用，有广阔市场前景的项目才能获得“通行证”。比如:60万吨甲醇、20万吨聚氯乙烯、亚华热电厂、锦界煤电一体化（6×60万千瓦、1000万吨煤矿）、煤转甲醇项目等，这些产业和项目将成为神木最具拉动力、最活跃的新的经济增长点。
差距三：在扶持引导民营经济发展方面存在差距。
府谷的民营经济发展起步较早，在“八五”期间，依靠政府一系列优惠政策，取得了长足的发展，增长速度曾高达95.7%，创造了“三分天下有其二”的辉煌。培养了一大批企业管理和技术人才，奠定了很好的发展基础。但进入“十五”期间，由于宏观管理不力，政府引导支持力度不大，投资环境改善滞后，府谷民营经济在最关键时候没有实现跨越式发展，步入无序的低水平、低层次重复建设的怪圈。从2001年到2004年，在不到三年的时间里，府谷有近10亿元的民间资本流向内蒙，而且无一例外地投向国家产业政策限制和整顿的电石、硅铁、硅钙等高耗能行业，由于市场和产业政策的制约，现在纷纷陷入停产、关闭，举步维艰的经营困境，成为府谷在民营经济发展过程中不堪回首的一大“败笔”。
从统计数据看，神木县的民营企业总户数为480户，其中产值在1亿元以上的有4户，占总户数的0.8
%，产值在5000万—1亿元的有15户，占总户数的3.1
%，产值在1000万元--5000万元的有120户，占总户数25%，产值在1000万元以下的有341户，占总户数的71.1%，府谷县的民营企业总户数为391户，其中产值在5000万元—1亿元的有3户，占总户数的0.76%，产值在1000万元—5000万元的有43户，占总户数的11
%，产值在1000万元以下的有345户，占总户数的88.24%，从这组数据对比中，不难看出，府谷县民营经济整体规模小，效益质量低,缺少象神木亚华、龙华、恒源等产值超过亿元有带动和辐射作用的企业集团。神木县民营经济发展尽管起步较晚，但注重借鉴和学习周边地区的经验教训，摸索出一条政府引导扶持，企业高起点起步，集约化运作的发展之路。一是认真落实优惠政策，促进民营经济快速发展。出台《关于促进民营经济更快更好发展的意见》，在手续申办、税收减免、土地选用等方面给予民营企业更多的优惠和政策支持。二是加强宏观调控管理，引导民营经济健康发展。神木县建立完善了扶持民营经济发展的项目调研机制。借助国内权威咨询机构和专家决策机制，根据县情，制订科学可行的发展民营经济的发展战略。建立项目库，做到论证一批，筛选一批，上马一批。而且在前期舍得投入，仅2005年，项目调研经费就投入1020万元。对于不符合国家产业政策和环保规定，规模小，高耗能，高污染，市场前景不佳的项目做到坚决不予审批。避免低水平的重复建设。确保了民营经济始终在协调、健康的轨道上发展。三是加大投资力度，扶持民营经济做大做强。神木县充分发挥国有资产运营公司“孵化”带动作用，通过参股、信贷支持等手段为民营经济提供资金支持。政府投入大量经费，通过前期调研论证，对于确定可行但民间资本因风险因素不敢投入的项目，政府大胆率先进入，然后通过多渠道融资的方式鼓励引导民营企业进入。一种方式是提供快捷便利的贷款减轻投资者的压力直接在资金上扶持。另一种方式是采取“先进后退”的方式注入资金参股,与投资者共担风险。如果项目建成投产后，效益可佳，政府自动退出股份，让民营企业自主经营。2005年，国有资产运营公司向民营企业投入近5亿元，带动了26亿元的投资项目。进入“十五”期间，神木县民营经济进入快速发展时期，2005年全县民营经济完成增加值48亿元。占地区生产总值的60%，对县财政的贡献率达到63%。形成了结构合理，门类齐全的产业群。涌现出亚华、龙华、恒源、北元、玉林、腾龙等一批资产规模超过5亿元的民营企业集团。
差距四：在财源建设和征收体制方面存在差距。
其一在财政投资体制上进行改革。从2004年开始实行分税制改革后，省市两级对地方财政收入形成挤压，特别是经济发达县区。如何适应新机制，采取有效应对之策，壮大地方财政收入，是政府面临的新课题。神木县的做法给我们带来启示:改革财政投资体制开辟财源,组建国有资产运营公司，实行以政府财力为担保，以企业法人资格运作，企业方式经营，市场化运作的全新投资机制,参与项目投资。一方面在争取中省大项目的引进中，不卑不亢，积极争取参股。比如2005年陕西煤业集团投资建设的红柳林1000万吨、张家峁500万吨和柠条塔600万吨三个股份制煤矿，政府分别参股25%、49%、24%，就是成功的例证。另一方面在地方企业项目中参股,做为增加地方财政收入的一个重要渠道。与此同时，做为一个投资企业，资金运营公司，也获得很好的效益，2005年，公司创利1500万元。其二加大财税监督检查力度，完善征收监管机制。成立煤炭税费“一厅式”收费大厅，不仅简化了工作程序，提高了征收效率，而且降低了征收成本。更为重要的是做到财政、煤炭、税务互相监督，增强征收环节的透明度，有效地遏止了“跑冒偷漏”现象的发生。为了重点监督检查煤炭生产经营过程中各个环节可能出现偷逃税费的行为，成立财税监督检查局，变结果检查为从源头、过程、结果全方位的监督检查，发现问题，重槌打击。比如，在运输环节如发现偷逃税费车主，一次性处罚相关煤矿5—20万元的罚款。财税检查局工作开展以来，卓有成效，仅此一项，每年可减少规费流失5000万元以上。
三、神木发展经验给我们的借鉴和启示
第一,在解放思想，发展理念上实现超越与突破。
实现府谷地方经济的跨越式发展，必须实现三大“跨越”。即实现由煤炭大县向新型能源和煤化工业大县的跨越，由传统资源输出型工业基地向新型工业基地和精品原材料基地的跨越，由高能耗、高污染、低产出粗放增长方式向节约型，环保型，循环增长方式跨越。要突破观念滞后，行动迟缓，守成有余，开拓不足传统理念和思维方式的束缚，培育与时俱进，敢冒敢试的精神。坚持把改革创新作为加快科学发展的根本途径，破除制约发展的观念性、体制性、机制性障碍，更多地通过增强自主创新能力和提高劳动者素质推动发展，促进粗放式、被动型增长向集约式、稳健型增长转变，拓展和创新能源产业，培育多元支柱产业体系，提高新型工业化水平。一句话：只有迈出新路，才能实现新跨越。特别是要树立规划就是生产力，规划就是效益，规划就是科学的发展理念，真正在决策过程中，把规划工作放在第一位，避免没有规划的无效率的工作，没有规划的盲目发展。要树立“矿竭城衰”的危机意识，借鉴国内外资源型地区转型发展的成功经验，以永续发展为计，摒弃不顾资源环境生态代价单纯追求发展速度的做法，大力推进集约发展、清洁发展、安全发展，实现经济发展与人口、资源、环境、生态相协调，加快建设资源节约型、环境友好型社会，实现经济社会的可持续发展。
第二，在实施项目带动战略上实现跨越和突破。
大项目带动战略是确保一个地区经济持续发展的永续动力，大上项目，上大项目是我们发展永恒的主题，要把项目带动战略放在县域经济发展的突出位置来实施。在这一点上，思想要再解放一些，胆子要再大一些，步子要再快一些。摆脱资源依赖性和思维封闭性对发展的影响，树立开放理念，弘扬开放精神，创优投资发展环境，提高经济外向度，构建开放而富有活力的市场经济体系，我们欣喜地看到从去年开始，我县的项目带动战略的实施呈现良好的发展态势，神华、鲁能、陕西煤业集团等大型企业在府投资有了实质性进展，庙沟门、清水川、郭家湾、段寨煤电一体化项目相继立项建设，大大促进了地方经济的发展。我们不仅要继续保持这种态势，而且应该向更宽更广的领域进军，特别是在非资源项目的引进中要加大力度，寻求突破。形成全方位、宽领域、多层次的开放格局，用大开放促进新发展、新跨越。
第三，在扶持民营经济发展上实现提升与突破。
在发展民营经济中，我们要记取过去只提倡放手发展，而忽视无序发展；只强调大开“绿灯”，而缺乏科学的可行性论证；只鼓励大上项目，而忽视管理引导的教训，建立和完善发展民营经济的三大机制。即科学化的调研论证机制；专业化的科学决策机制；市场化的资金扶持机制。借助大专院校、科研机构等权威机构，根据县情制订科学可行发展民营经济的发展战略，中长期发展规划，建立民营经济发展项目库，彻底改变工作的滞后性和被动性，扶持民营经济做大做强。加大宏观调控力度，特别是在项目立项和审批上，要严格执行国家的产业政策，环保政策，做到该扶持的要不折不扣大力扶持，该限制进入的要坚决限制，力戒短期行为，盲目无序发展。在扶持方向上要突出三个方面：一要培养企业自主创新能力,改造提升传统支柱产业；二要培育壮大新的支柱产业，培育新的经济增长点；三要倡导循环经济发展模式，积极发展具有潜力的新兴产业。特别值得重视的是，现阶段府谷民营经济发展中的人文环境不尽如人意,诸如，缺乏全县“一盘棋”经营理念，缺乏个体服从整体的大局意识，缺乏团结互助的合作精神，不同程度存在着企业间互相抵毁，恶意压价，各自为政，攀比“落后”的不良现象，难以形成健康向上的，争先发展的竞争氛围，这些问题影响着发展环境的改善，影响着府谷的对外形象，需要我们在工作中高度重视，花大力气加以解决。
第四，在财税管理，征收体制上实现改革与突破。
紧紧围绕建设和谐府谷这一主题，拓展财政支持经济发展的思路，丰富财政支持发展的手段，转变财政支持发展的方式，进一步提高财政支持发展的能力，实现财政收入持续快速增长。
一是要在更高的层次上完善财政体制和财政运行机制，进一步激发财政发展的内在动力。要创新理财方式，不断拓宽财政增收空间，坚持有所为有所不为，着力强化公共财政职能。建立健全科学规范的转移支付制度，充分调动各级理财的积极性；全面推行《小企业会计制度》，进一步提高我县企业财务管理和征管水平。逐步完善部门预算、政府采购、财政投资评审等制度，建立健全财政支出绩效评价体系，不断提高财政管理水平。按照中省统一要求，调整规范县乡财政分配关系，合理界定乡（镇）、部门支出范围，明确各级财政的支出责任，全面推行“乡财乡用县监管”制度，提高县乡基本公共服务均等化水平，调动各级增收节支、自主理财的积极性，进一步缓解县乡财政困难。逐步在县级各预算单位推行国库集中支付制度，完善非税收入征管体系，提高政府调控能力。加快“金财工程”建设步伐，建立规范的网络管理系统，构建信息技术平台。为政府的科学决策提供依据。
二是着力完善财政增收机制，不断拓宽财政增收渠道，发展壮大地方财政实力。一方面要加大与神华、陕煤等大公司的交流与协作
，争取在境外大集团的税费协调上要有所作为。积极参与秦晋蒙地区在通道建设、资源利用、产业分工等方面的合作与对接，促进地方经济更快更好地发展。另一方面，启动国有资产运行机制，整合现有机构职能和国有资产收益，以法人资格和市场化运作模式，开辟新的融资领域，通过科学规范的论证调研，发挥财政资金的导向作用，积极参与重大项目的投资与经营，架起政府---金融---企业之间的沟通桥梁，破解政府出资难、投资主体制约和投资风险大的难题。尤其是在国家、省、市的政策性投入上，要分析吃透政策，捕捉研究信息，准确把握进入的切入点，做好项目前期工作。使之成为开辟地方财源的重要渠道，为培植地方财源发挥重要的作用。
三是进一步强化财政监督职能，完善收支并举、内外并重、日常监管与专项检查相结合的财政监督机制。煤炭是我县的主导产业，是地方财政收入的“大头”，某种意义上说抓住煤炭就抓住了效益，就牵住了“牛鼻子”，因此煤炭的税收和规费管理应该是财政监督管理的重中之重。要应用严谨的管理和高科技手段，从重点管“出口”转向从源头抓起，从重点管理某一环节转向全方位管理。堵塞煤炭经营中可能存在的“跑、冒、偷、漏”现象。诸如：探索使用先进的电脑自动计量生成系统，在煤矿产出环节，核实煤炭产量；改革现行煤炭规费管理中重点依赖运输环节的检查办法，成立专门机构，加大对煤矿的监管力度，形成环环相扣、互相制约、上下联动全方位多层次的有效监管机制。财政、国税、地税组织开展税源普查工作，对全县整体税源进行摸底，强化税控措施，推动全县税收工作走向科学化、规范化、制度化的轨道，确保地方财政收入稳步增长。要严格执行福利企业税收减免的有关新规定，严格按照残疾人比例履行税收减免程序，堵塞税收漏洞，营造公开、公平、公正的经营竞争环境,促进财税管理工作迈上新台阶。
