民航联盟：大交通视角的国内机场经营权辨析
2023-07-11 14:15阅读：
交通运输属于基础设施。铁路、公路、水路、民航领域从事道路班车客运、道路客运站、水路旅客班轮、港口客运站、民用机场等运营的企业属于公共交通企业。
一、机场的盈利水平
民航是共生体系，其中，机场和航空公司是共同面向最终客户、直接互相依赖的主要共同体，进一步说，机场与其基地航空公司之间是依赖度更高的共生关系。
但是，长期以来，国内机场的盈利水平高于航空公司。
二、机场经营权的政策沿革
曾经的机场特许经营试点已在2016年结束，当前“机场经营权”源于《民用机场管理条例》。
现行《民用机场管理条例》(根据2019年3月2日《国务院关于修改部分行政法规的决定》修订)，依据《中华人民共和国民用航空法》制定。
值得注意的是
，《民用机场管理条例》第38条的内容在2019年修订前后保持不变。
三、机场转让经营权的实例
根据北京首都、上海浦东、广州白云和厦门高崎机场的实例，以及中小机场经营情况，当前国内机场有偿转让经营权业务的特点如下。
1.各机场的经营权认定不同。例如，虽然特许经营试点已在2016年结束，虽然《民用机场管理条例》修订前后均未提过“特许经营”，北京、广州、厦门机场仍然认为其业务属于“特许经营”。
2.各机场的经营业务分类不同。虽然主要分类都是航空性、非航空性业务，但是，不同机场的业务项目归类不同。
3.各机场的经营权转让业务项目差别较大。同样的经营业务项目，有的机场选择自营，有的机场选择有偿转让。中小机场特别是小机场由于规模较小，通常以自营为主，独家提供全部必要服务，很少涉及经营权转让。
4.经营权转让基本是单一收费。经营权转让费主要按经营方销售额的一定比例或约定的最低保底金额孰高确认。
总之，从机场经营实例看，机场转让经营权业务范围不是明确统一的，机场往往视情选择自营或转让，不存在公认的、性质上必须转让的标准或目录。
四、航空公司在机场开展自我服务的实例
机场与航空公司是高度共生关系，机场设施和服务的主要用户是航空公司、旅客和货主。
考虑需求规模较大，航空公司会在基地机场独立或合资获取场地、购买设施、雇佣人员，开展自我服务，范围包括值机、贵宾室、配载、货物和邮件服务、装卸和地面运输服务、机上餐食、客舱清洁、飞机维修、旅客地面食宿保障等，其中很多业务与机场服务存在较大重叠，但是，航空公司开展上述业务时的资产所有权、经营权与机场经营者没有关系。
通常，在机场新建或改扩建阶段，基地航空公司作为机场建设方之一，出现在机场工程可行性研究报告等相关审批文件中，各类业务所需投资统称“航空公司基地工程”，与“机场工程”、“空管工程”、“供油工程”并列。
根据国家发展改革委的机场工程可行性研究报告批复实例，航空公司作为独立项目法人与机场经营者是并列的，同时从政府主管部门获得了各自开展机场相关业务的必要场地、投资审批和经营授权。
五、经营权、特许经营的相关法规
初步梳理，经营权、特许经营的相关法律规章如下。
（一）经营权
“企业经营权”主要源于《中华人民共和国全民所有制工业企业法》、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。
现行《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国民法典》中的“法人财产权”与全民所有制工业企业法规中的“经营权”是基本一致的，“法人财产权”具有通用性，是所有公司作为企业法人依法享有的。
因此，由于涉及企业“经营权”的法规仅适用于全民所有制工业企业，而《公司法》、《国有资产法》、《民法典》和《民用航空法》均没有企业“经营权”的表述，现行《民用机场管理条例》中“经营权”的上位法依据并不充分，或者说，“机场经营权”的本义可能更多是指“法人财产权”，是从政府依法获得的。
（二）基础设施和公用事业特许经营
根据2015年国家发展改革委、财政部等联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，基础设施和公用事业采用特许经营方式经营时，政府采用竞争方式通过特许经营协议授权国内外法人或者其他组织，特许经营权转让方是政府，受让方是企业。
目前，国内机场主要由地方政府出资建设并控股经营，确定经营者时未采用竞争方式、特许经营协议等。
因此，国内机场经营者的经营不属于基础设施特许经营方式，机场经营权不是通过特许经营方式获得的。
（三）商业特许经营
综合2007年国务院公布的《商业特许经营管理条例》和当前国内机场经营实际，国内机场经营者转让零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务时，通常不带有其注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源，也不提供经营指导、技术支持和业务培训等服务。
因此，国内机场经营者对外转让相关权利或业务，不属于商业特许经营。
六、道路客运站经营的相关法规和实例
现行《中华人民共和国道路运输条例》(2022年国务院第四次修订)没有“经营权”相关条款。
现行《道路旅客运输及客运站管理规定》(交通运输部令2020年第17号)没有“经营权”相关条款。
各省级政府制定的《道路运输条例》不尽相同。《山东省道路运输条例》(2022年山东省人大第五次修正)中“经营权”主要涉及“客运班线经营权”、“出租汽车客运经营权”。
根据相关租赁招标公告实例，道路客运站的场地租赁没有“经营权”及收费相关内容，只需支付租金，有用途要求。
综合国务院、交通运输部、省级政府的道路运输相关法规，以及道路客运站场地租赁实例推断，当前国内道路客运站经营政策不存在“经营权”转让及收费问题。
七、火车站经营的相关法规和实例
现行《中华人民共和国铁路法》(2015年全国人大第二次修正)没有“经营权”相关条款。
现行《铁路旅客运输规程》(交通运输部令2022年第37号)没有“经营权”相关条款。
现行《铁路运输企业准入许可办法》(交通运输部令2017年第31号)没有“经营权”相关条款。
根据租赁招标公告实例，火车站的场地租赁没有“经营权”及收费相关内容，只需支付租金，有用途要求。
综合全国人大、交通运输部的铁路运输相关法规，以及火车站场地租赁实例推断，当前国内火车站经营政策不存在“经营权”转让及收费问题。
八、港口经营的相关法规和实例
现行《中华人民共和国港口法》(2018年全国人大第三次修正)没有“经营权”相关条款。
现行《国内水路运输管理条例》(2017年国务院第二次修订)没有“经营权”相关条款。
现行《国内水路运输管理规定》(中华人民共和国交通运输部令2020年第4号)没有“经营权”相关条款。
现行《港口收费计费办法》(交水规〔2019〕2号)没有“经营权”相关条款。
根据候船楼商业店面招租公告实例，码头的场地租赁没有“经营权”及收费相关内容，需要支付租金、综合管理费及水电公摊费，有用途要求。
综合全国人大、国务院、交通运输部的水路运输相关法规，以及码头场地租赁实例推断，当前国内港口经营政策不存在“经营权”转让及收费问题。
九、机场经营权辨析的总结和建议
（一）总结
1.曾经的机场特许经营试点已在2016年结束，当前的“机场经营权”源于《民用机场管理条例》。
2.从机场经营实例看，机场转让经营权业务范围不是明确统一的，机场往往视情选择自营或转让，不存在公认的、性质上必须转让的标准或目录。
3.航空公司会在基地机场开展自我服务，范围与机场服务存在较大重叠，但是，航空公司开展上述业务时的资产所有权、经营权与机场经营者没有关系。
4.航空公司作为独立项目法人与机场经营者是并列的，同时从政府主管部门获得了各自开展机场相关业务的必要场地、投资审批和经营授权。
5.由于涉及企业“经营权”的法规仅适用于全民所有制工业企业，而《公司法》、《国有资产法》、《民法典》和《民用航空法》均没有企业“经营权”的表述，现行《民用机场管理条例》中“经营权”的上位法依据并不充分，或者说，“机场经营权”的本义可能更多是指“法人财产权”，是从政府依法获得的。
6.综合基础设施特许经营、商业特许经营法规和机场实际，国内机场经营者的经营不属于基础设施特许经营方式，机场经营权不是通过特许经营方式获得的，国内机场经营者对外转让相关权利或业务，不属于商业特许经营。
7.综合全国人大、国务院、交通运输部、省级政府等关于道路运输、铁路运输、水路运输的相关法规，以及相关实例推断，当前国内道路客运站、火车站、港口经营均不存在“经营权”转让及收费问题。
综合以上，经营权是国企改革过程中的特定叫法，不具有通用性，“机场经营权”不是专有权利，业务实质可能属于“法人财产权”。包括机场经营者在内，任何企业都依法享有“法人财产权”，有权根据政府核准的经营范围和政府授予的行政许可（或商业特许）开展经营。
综合交通运输时代，多种交通方式趋向无缝衔接，在道路客运站、火车站、港口经营均不存在“经营权”转让及收费问题的情况下，机场管理机构继续以有偿经营权转让名义收费不利于高质量交通强国建设。当然，机场管理机构有权有偿转让（出售、出租等方式）其拥有所有权的资源。
（二）建议
建议《民用机场管理条例》完善如下：
1.调整“经营权”相关表述，以便更好承接相关上位法，体现法规一致性。
2.明确机场管理机构、基地航空公司同属有权各自开展授权范围内机场相关业务的独立法人，以便减少机场管理机构基于天然垄断地位对航空公司经营的消极影响，同时提高同类业务的市场竞争程度和保障水平。
3.明确机场收费应当体现社会正常水平，盈利应当保持合理水平，以便体现机场的公共基础设施属性和公益性，防止机场过度追求自身利润，更好实现社会效益最大化。
（本文摘自《中国民航业经济性管制研究》，有删减，完整报告约66万字。）
转载来源：民航资源网 作者： 张兆全
