最高法判例：乡、镇政府对村委会集体土地征收补偿款分配权的监督权

2022-05-24 17:09阅读：1,996

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——于敏诉南芬区政府不履行监督村委会依法发放征地补偿款法定职责案

裁判要点
1.乡、镇政府对村委会集体土地征收补偿款分配权的监督权
《村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。对村民委员不依法履行向村民发放征收补偿款的行为，乡、镇政府有权实施监督，责令其改正。在集体土地被征收后，分配集体土地的征收补偿款，是村民委员会的职权，对其不依法履行法定义务的行为，所属政府机关有权依据上述规定予以监督。
2.集体经济组织对征收补偿款在集体经济组织成员中进行分配
《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。也就是说，由我国农村土地的集体所有性质决定，国家征收农民土地的，征收补偿款并非属于使用者农民个人，而是归属于村集体经济组织，由集体经济组织对征收补偿款在集体经济组织成员中进行分配，不属于集体经济组织成员的人，不应当享有分配集体土地征收补偿款的权利。
3.行政机关行使行政权通常应当以书面形式作出答复为宜
行政机关行使行政权，应当符合一定的形式要件，对当事人提出的监督申请，通常应当以书面形式作出答复为宜。

中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
（2017）最高法行申2256号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）于敏，男，1978年9月15日出生，汉族。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省本溪市南芬区人民政府。住所地：辽宁省本溪市南芬区中心路。
法定代表人尹红炜，区长。
委托代理人田野，区政府法制办工作人员。
委托代理人由靖，辽宁由靖律师事务所律师。
再审申请人于敏因诉被申请人辽宁省本溪市南芬区人民政府（以下简称南芬区政府）不履行监督村委会依法发放征地补偿款法定职责一案，不服辽宁省高级人民法院于2016年9月12日作出的（2016）辽行终118号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年4月4日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
于敏为本溪市南芬区南芬乡原长岭村村民,于1995年12月入伍，1998年12月退伍。1999年5月，于敏通过部队复员被安置到本溪市北营钢铁集团有限公司（以下简称北营公司）工作。2004年，长岭村撤村撤组，规定资产仍归农村集体所有，农村集体经济组织成员可领取2万元安置补偿费。于敏因从部队复员后被安排工作，未给予安置补偿费。2013年，本钢二尾二期项目欲征收原长岭村3026.63亩土地，于敏的土地在征收范围之内。原长岭村剩余集体土地的征收补偿费，包含林地补偿款446万元在内，共18030.627万元。2013年12月，为分配原长岭村剩余集体土地的征收补偿费，经原长岭村集体经济组织成员投票表决，制定《原长岭村325-380线区间本钢二尾土地征收补偿分配方案》（以下简称补偿分配方案），其中第二条第一款规定：根据2004年辽宁省人民政府批复意见，原长岭村已整建制撤村撤组，但资产仍然归农村集体所有。本次征收征用集体剩余土地，原则上仍然尊重2004年省市区关于撤村的决定，分配以“原长岭村整建制撤村时在籍的农村集体经济组织成员”为基数进行分配。第四条规定：以2004年12月28日撤村时领取了2万元安置补偿费的“原长岭村农村集体经济组织成员”为分配基数，但空挂户除外，即当时虽未领取2万元，但符合原长岭村农村集体经济组织成员资格条件的，纳为本次分配对象。于敏向南芬区政府申请发放土地补偿费，南芬区政府认为，于敏不具有分配土地补偿费资格，口头决定不予发放土地补偿费。于敏不服，于2015年提起本案诉讼，请求撤销南芬区政府不分配土地补偿费和安置补偿费的决定，改判发放土地补偿费、安置补偿费。
本溪市中级人民法院（2015）本行初字第00032号行政判决认为，于敏所在的长岭村撤村撤组后，南芬区政府作为原长岭村所在地的基层人民政府，依据补偿分配方案的内容,对于敏申请发放土地补偿费进行审核，并作出不予发放土地补偿费的口头决定，具有法定职权，于敏对此亦不持异议。根据该方案，于敏不属于本次土地补偿费的分配对象，南芬区政府作出不予发放土地补偿费的口头决定并无不当。于敏退伍后，经国家安置到现单位工作,已经享受了国家的安置政策，不应重复享受安置政策，故于敏提出的其应当获得土地补偿费的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回于敏的诉讼请求。于敏不服，提起上诉。
辽宁省高级人民法院（2016）辽行终118号行政判决认为，补偿分配方案第二条第一款、第四条规定，符合原长岭村农村集体经济组织成员资格条件的，纳为本次分配对象。于敏于1999年5月份被安置为企业职工，撤村撤组之前其身份已经转换为企业职工，不再具有农村集体经济组织成员身份，不属于村集体土地征收补偿款的分配对象。南芬区政府依据该方案对于敏作出不予发放土地补偿费口头决定，是基于长岭村集体经济组织已经撤销，南芬区政府作为基层人民政府负有监督、审核土地补偿费分配职责，作出不予发放土地补偿费的口头决定，职权依据合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
于敏申请再审称：南芬区政府曾有一份会议纪要，载明2万元安置费的发放对象是1996年9月23日前长岭村经济组织成员，且南芬区政府口头通知不予发放土地补偿费程序违法。请求撤销一、二审行政判决，撤销南芬区政府不予发放土地补偿费、安置补偿费决定，改判发放土地补偿费、安置补偿费。
南芬区政府答辩称：1、于敏部队复员后被安置在北营公司工作，为国有企业正式职工，依法享有企业给予的工资、社保、医保等福利待遇，已丧失农村集体组织成员身份，因此不应参与动迁款的分配。2、补偿分配方案是在村民代表及市、区两级纪检监察、农业、林业、民政部门的监督指导下，以实名制的方式表决通过的，产生程序合法有效。请求驳回于敏的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。对村民委员不依法履行向村民发放征收补偿款的行为，乡、镇政府有权实施监督，责令其改正。本案中，原长岭村撤村撤组，但是保留集体资产的所有权，在集体土地被征收后，分配集体土地的征收补偿款，仍然是行使原村民代表大会、村民委员会的职权，对其不依法履行法定义务的行为，所属政府机关有权依据上述规定予以监督。因此，南芬区政府对于敏是否具有土地征收补偿款分配资格的事项做出口头答复，具有法定职权。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。也就是说，由我国农村土地的集体所有性质决定，国家征收农民土地的，征收补偿款并非属于使用者农民个人，而是归属于村集体经济组织，由集体经济组织对征收补偿款在集体经济组织成员中进行分配，不属于集体经济组织成员的人，不应当享有分配集体土地征收补偿款的权利。本案中，于敏1999年5月被安置为国有企业职工，自此已经丧失原长岭村集体经济组织成员的身份，主张享受分配集体经济组织征收补偿款的权利，缺乏事实根据，南芬区政府的口头答复，处理结果并无不当。
应当指出的是，行政机关行使行政权，应当符合一定的形式要件，对当事人提出的监督申请，通常应当以书面形式作出答复为宜。本案中南芬区政府对于敏是否具有土地征收补偿款分配资格的事项做出口头答复，作出行政行为形式不妥，本院予以指正。鉴于法律、法规、规章就政府行使对集体经济组织监督权的法定形式未作出明确规定，于敏主张口头答复程序违法的再审申请理由，本院不予支持。
综上，于敏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回于敏的再审申请。
审判长　　郭修江
审判员　　董　华
审判员　　潘　杰
二〇一七年六月二十日
法官助理林璐
书记员战成

最高法判例：乡、镇政府对村委会集体土地征收补偿款分配权的监督权

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