试论房屋征收中划拨土地使用权的处置及补偿探讨
2022-05-03 16:53阅读：
摘要：随着当前城市更新的推进，在国有土地上房屋征收或国有土地使用权收回中，经常遇到划拨土地使用权的处置和补偿问题，是否补偿？补偿哪些内容？如何理解“适当补偿”中的“适当”？笔者结合在房屋征收评估中的部分实务问题，作如下分析阐述。
关键词：划拨土地、无偿收回、适当补偿、评估
一、引言
2021年底德州市中心城区在实施“四小地块”工程建设过程中，涉及某央企所属国有土地上房屋征收，区政府和该企业围绕其划拨土地使用权的补偿展开了近两个月的论战。
政府部门主张仅对地上物进行适当补偿，对划拨土地使用权无偿收回，其依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第47条第二款和第三款规定：对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让，无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。同时部分工作人员认为，划拨土地都是无偿取得，没有形成市场，也就没有价格，何谈补偿？
而被征收人主张应进行补偿，其依据是《中华人民共和国土地管理法》第58条规定：为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回土地使用权，但对使用权人应给予适当补偿。这里的收回土地使用权既包括出让土地使用权，又包括划拨土地使用权。
相关律师和估价师也站在各自阵营或第三方角度争论不休，公说公有理、婆说婆有理！那到底是否补偿？如何理解“适当补偿”中的“适当”？估价师怎样评估怎样才能做到“适当补偿”？
二、争论焦点之一是否进行补偿？
1.划拨土地使用权的定义
我们有必要现弄明白什么是划拨土地使用权？在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权”；在《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定
“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”
2.是否进行补偿
通过以上定义看，两者有一定区别，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》仅规定了无偿取得划拨土地使用权的情况，《中华人民共和国城市房地产管理法》明确了划拨土地使用权的取得有两种方式，即部分有偿取得和全部无偿取得，这里的部分有偿是指缴纳土地补偿费、安置补助费及地上物青苗等补偿费，甚至还有宗地外的道路、上下水、电力电讯等设施的自行建设费用。
《中华人民共和国城市房地产管理法》自1994年至今历经四次修订，而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为1990年发布，至今仅在2019年修订，且从效力上看，法律应高于条例。再结合以上划拨土地的定义我们认为，划拨土地使用权收回是否补偿或是否无偿收回，需要先明确土地使用权人取得土地时是否缴纳过土地补偿费、安置补助费及地上物或青苗补偿费等？若缴纳过，则应依据《中华人民共和国土地管理法》第58条之规定给予适当补偿，反之则依据《条例》无偿收回。回到上述案例，经调查该央企是上世纪六七十年代落户我市，无偿的为我市的河湖改造、道路等基础设施建设做出了巨大贡献，作为回报，我市政府将该地块划拨给该企业使用，后于80年代末期办理了土地使用权证。实际上属于“以工代补”的交换，故应给予适当补偿。
三、焦点之二，如何理解适当补偿中的适当？
从字面上看，应该是合适、恰当，但在很多时候有点折中调和甚至象征性的意思。所以有的人认为适当的补偿就是仅对其投入的那部分进行补偿，甚至是历史条件下土地使用权人取得土地时缴纳的补偿，最多再加上其进行土地熟化的成本，因为划拨土地是没有市场的，所以没有价格。
我们认为，根据1999年《国土资源部关于加强土地资产管理促进国企改革和发展的若干意见》及2001年《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》规定“明确国有划拨土地权益，依据划拨土地的平均取得成本和开发成本，评定划拨土地使用权价格”，2019年，自然资源部办公厅发布了《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》，更是表明划拨土地使用权不光有价格、还有其评估规范。而适当的补偿，应参照《中华人民共和国土地管理法》第48条之规定给予公平、合理的补偿；对应《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条就是不低于类似房地产的市场价格。
从成本的角度看，出让土地价格共有两个部分组成，一个是土地取得成本部分，一个是土地增值收益部分。由此可以看出，划拨土地的使用权人无论是有偿取得还是无偿取得，都没有支付国家土地增值收益部分；也就是说，划拨地价和出让地价的区别就是是否缴纳政府土地收益。故划拨土地使用权的补偿应不低于周边类似土地使用权的平均取得成本。
所以，这里的“适当”应理解为“公平、合理、符合市场水平”，同时，根据价值时点原则，这里的补偿价格，绝不是历史条件下土地使用权人缴纳的补偿费用。同时，若地方政府有特殊规定的，应按照地方政府的规定进行评估扣除。比如德州市人民政府办公室《关于解决国有建设用地上不动产登记历史遗留问题的意见》（德政发[2019]9号）文，划拨土地上住宅房屋在买卖、赠与或其他方式转让的，土地出让金征缴标准为房屋交易价格的1%。所以涉及国有划拨土地上住宅房屋征收的，只要将评估出的市场价格扣除1%就是其征收补偿价值。
四、估价师如何评估才能“适当补偿”
划拨地价评估，实际上是当前不动产评估业内的难题，做好相当不易，估价师对“划拨地价”的理解和对《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》的理解深度、对当地的房屋征收补偿、土地收储政策及掌握相关案例的多寡及选择决定了补偿价值的高低，决定了是否造成国有资产流失？是否侵犯了被征收人的合法权益？
当前绝大多数城市没有形成真正的划拨土地使用权市场，也仅有极少的城市开展了划拨基准地价评估，同时划拨土地上房屋出租的时，租金中的土地收益更是无法显化，仅剩余成本逼近法和剩余法可用，但剩余法中增值收益率的求取又是难题中的难题，故很多估价师在实操上感觉非常棘手。我们就从成本逼近法和剩余法的合理运用进行说明。
1.成本逼近法
成本逼近法，应该比较容易理解，根据《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》，其基本公式就是土地取得费+土地开发费+税费+利息+利润。就是从成本的角度考虑土地的各项取得费用和熟化费用。
但有个前提就是估价对象位于城市建成区内的，优先选择使用存量工业用地收储案例。划拨地价成本逼近法是模拟在符合规划前提下，取得原某类用地并经过开发熟化后可用于生产经营场地之需所支付的相关成本。理性的社会投资人一般是收购或征迁低收益类型土地，开发建设高收益类型的土地。如征用农用地开发建设工业用地，征迁工业用地建设住宅、商业用地；即现实中不存在原拆原建，这就是成本逼近法的前提。优先选择使用工业用地中的“优先”是在中心城区没有工业收储案例或比较案例数量不足的情况下才可以使用商住征迁案例。这里要求我们估价师应履行调查职责、勤勉谨慎的从事评估，在日常工作中，注意收集整理相关土地收储案例、收储成本、收储政策及成本构成等，这样不会出现“无米之炊”。
2.剩余法
根据《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见》（试行）划拨评估要点4.5：在《城镇土地估价规程》剩余法思路上衍生技术路线，通过出让土地使用权价格扣减土地增值收益的方法评估划拨地价，可定义为剩余（增值收益扣减）法；地方县市已经公布经科学论证的土地增值收益的，可用出让土地使用权价格直接扣减对应的土地增值收益，对未公布土地增值收益的地区，估价机构可在满足数理统计要求的前提下，选择案例和技术路线测算土地增值收益。
其基本公式为：划拨地价 = 出让地价
- 土地增值收益
我们可以这样理解，我们先测算出让土地的价格，扣除政府增值收益，就得到划拨土地的价格。
但难点是在如何科学的测算土地增值收益，笔者结合工作经验认为需要明确以下四个点：
第一就是案例的选择：案例的选择应进行用途的区别，比如从农业用地转为工业用地，从工业用地转为商住用地，从城中村、棚户区改造等转为商住用地三种类型。
第二为满足数理统计：是否分土地等级？几个才能算满足？几年以内的案例？笔者认为需根据市场发育程度进行区分，在年期上尽量以三年内为佳，最长可以上溯6年（比如评估时采用的基准地价最长不得超过6年）；在区域范围上在数量（多多益善）满足的情况下，可进行分级，当然应先看城市大小或片区大小，能够代表均质地域即可，比如以德州市中心城区为例应至少选取10个及以上的案例，县城三五个也可以，在无法有效获取足够数量案例时，可以将区域进一步扩展。
第三为技术路线：搜集招拍挂案例后，通过自然资源、土地收储中心、财政、征收办等政府部门获取其土地一级开发成本（包括土地取得费或征收补偿费、开发费、有关税费、利息、利润等），方法上基本等同于成本逼近法。
第四为对每个案例测算出的增值收益率进行分析、比较，通过选取众数、中位数、算术平均数等求得增值收益率。
五、结语
划拨地价评估作为当前估价行业的一个难题，在社会实践中也会遇到各种各样的问题，需要我们深刻理解不动产估价的理论和法律法规，需要勤勉尽责的调查、收集整理相关案例，更需要广大的估价师同行们和专家们大胆的探索、创新。专业胜任，是对估价师的基本要求。
作者：王泽利
刘英华 李国山
山东正昕元土地房地产资产评估测绘有限公司
参考文献：
[1]《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》（自然资办函[2019]922号）
[2]《划拨地价评估方法之剩余法运用探讨》（2021年度土地估价师登记代理协会年会论文集）
备注：本文已发表在《中国不动产登记与估价》2022年第三期
