最高法行政庭：关于政府信息公开行政案件原告资格的权威解读
2025-12-10 14:21阅读：
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
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《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释理解与适用》
[条文内容]
第三条，认为行政机关作出的政府信息公开、不予公开等行为侵害其合法权益提起诉讼的公民、法人或者其他组织，属于《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”。
[条文主旨]本条是关于政府信息公开行政案件原告资格的规定。[起草背景]《行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”换言之，具有行政诉讼原告资格的主体可以分为两类:(1)行政行为的相对人，即行政行为所直接指向的对象;(2)其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。由于“与行政行为有利害关系”的情形非常复杂，无法穷举,《行政诉讼法解释》第十二条仅明确了具有原告资格的五种特定情形，并重申了“
利害关系”这一原告资格判断标准作为兜底。政府信息公开诉讼原告资格的判断亦遵循“利害关系”标准，但由于审判实践中遇到的情形总是千变万化，因此其在具体适用中仍面临一些问题。2007年《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”其原则性地明确了政府信息公开行为可诉。该条例第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以出于自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(国办发〔2008]36号)亦明确，对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要(以下简称“三需要”)无关的政府信息，行政机关可以不予提供。因此，在实践中普遍认为“三需要”是对政府信息公开申请人资格的限制。同时，由于有观点将政府信息公开申请人资格等同于政府信息公开诉讼原告资格，“三需要”也一度成为原告资格的判断标准，但这无疑是对原告资格的不当限缩。”《最高人民法院关于请求公开与本人生产生活科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格问题的批复》([2010)行他字第193号)明确，申请人申请公开的政府信息是否与“三需要”有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告主体资格的条件。该批复将政府信息公开申请人资格和政府信息公开诉讼原告资格加以区分，明确不能以“三需要”作为原告资格的判断标准。2011年《审理政府信息公开案件规定》对原告资格亦未进行单独规定，仅在受案范围中明确，公民、法人或者其他组织认为政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。这体现了侧重权利救济的主观诉讼性质，即当事人提起诉讼的目的在于寻求自身合法权益的救济。为了充分保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利,《政府信息公开条例》2019年修订时，取消了“三需要”的规定，此后凡具备“公民、法人或者其他组织”法律主体身份均具备政府信息公开申请人资格，认为适格原告需满足“三需要”的观点也失去根基。但由于准确把握政府信息公开诉讼中的利害关系存在一定难度，在实践中仍存在借助“三需要”判断利害关系的情况。随着我国行政诉讼制度的发展，原告资格逐渐放宽，有助于充分保障当事人的合法权益。但考虑到行政秩序的稳定性和司法资源的有限性，仍有必要对原告资格加以适当限制，以避免滥用诉权、恶意诉讼等。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017]25号，以下简称《行使行政诉权意见》)第十一条明确要准确把握“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。同时其第十六条明确“当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案”。再次强调了当事人提起政府信息公开诉讼需要具有诉的利益，满足利害关系和权利保护必要性的起诉条件。但在实务中，就权利保护必要性是否应与利害关系一同作为原告资格的判断标准也存在一定争议。《审理政府信息公开案件解释》第三条系新增条文，明确政府信息公开诉讼原告资格认定采用利害关系标准，将“认为行政机关作出的政府信息公开、不予公开等行为侵害其合法权益”作为具有原告资格的又一特定情形。[条文释义]根据《政府信息公开条例》第一条的规定，依法获取政府信息是公民、法人和其他组织的法定权利。政府信息公开是保障公众知情权、实现社会治理现代化的一项重要举措，对维护人民群众的合法权益、监督支持行政机关依法行政、助推法治政府建设具有重要意义。行政诉讼作为保障和实现公民、法人和其他组织政府信息公开权利的关键一环，对原告资格的认定尺度决定了信息公开的阳光能在多大程度上照进现实，也是信息公开类行政诉讼案件顺利进行的基础。因此，为保障公民、法人和其他组织在政府信息公开领域的诉权，使其可以通过法律途径维护自身受侵害的合法权益，必须对可以提起政府信息公开诉讼的原告资格加以明确，即何人可以提起政府信息公开诉讼，从而既能够保护公众依法获取政府信息的知情权，对行政机关进行有效监督;又能够有效过滤不符合法律规定的诉讼，确保司法资源高效利用，以实现私益与公益的平衡。我国行政诉讼原告资格的认定标准历经四个发展阶段，从“直接利害关系标准”“行政相对人标准”“法律上利害关系标准”，再到目前的“利害关系标准”，适格原告的范围不断扩大。《行政诉讼法》第二十五条第一款将具有行政诉讼原告资格的主体分为行政行为的相对人和其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。但是由于利害关系这一法律概念本身内涵不够清晰，加之行政诉讼原告资格判断受到权利救济广泛性与行政行为稳定性、司法救济必要性等多重冲突价值的相互“牵制”，行政诉讼原告资格的判断至今仍是审判实践中的难题。政府信息公开制度既具有满足公民、法人或者其他组织知情权的功能，又有服务公共行政管理的职能，因此政府信息公开诉讼亦具备主观诉讼和客观诉讼的复合属性，即当事人权利救济和法秩序保障的双重功能。这也进一步增加了政府信息公开诉讼原告资格的判断难度。一、“利害关系”界定下的原告主体2019年《政府信息公开条例》修订时取消了对政府信息公开申请主体资格“三需要”限制，自此任何公民、法人或者其他组织，无论其与所申请公开的政府信息本身是否具有利害关系，均是适格的申请人，亦没有其他附带条件。但政府信息公开申请主体的放宽并不意味着政府信息公开诉讼中适格原告范围的无限扩张。现通说认为，政府信息公开行政诉讼原告资格应受《行政诉讼法》约束，即政府信息公开诉讼的适格原告应为政府信息公开行为的相对人或与政府信息公开行为存在利害关系。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，政府信息公开申请人作为相关行政机关是否公开、如何公开的行为相对人，应依其行政相对人地位而享有原告资格，但实践中对此却一直存在争议。一种观点认为，政府信息公开诉讼的原告资格与政府信息公开的请求权主体密切相关，政府信息公开申请人作为《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“行政行为的相对人”当然是政府信息公开诉讼的适格原告，而无须再行判断其是否具有利害关系。另一种观点则认为，政府信息公开申请人需证明其与政府信息公开行为存在不同于其他公众的利害关系，不能仅以知情权受侵犯为由，主张其具有原告资格。综观以上两种观点，其争议的核心在于政府信息公开申请人是否需依利害关系标准判断其原告资格。根据文义解释，行政行为的相对人和其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织并列，且使用“其他”二字，表明行政行为的相对人亦为利害关系人;换言之，原告就是与行政行为有利害关系的人。在行政诉讼中，之所以默认行政行为相对人具有原告资格，是由于被诉行政行为通常直接影响着行政行为相对人的合法权益，即其与行政行为具有直接利害关系。就政府信息公开申请人而言，其作为政府信息公开行为相对人，政府信息公开行为通常直接影响着其知情权的实现，因此一般认为政府信息公开申请人与政府信息公开行为存在利害关系，具有政府信息公开诉讼的原告资格。在实践中，关于政府信息公开诉讼中利害关系指向的是政府信息的内容还是政府信息公开的行为也存在一定的争议。一种观点认为，只有被诉行政行为对原告的合法权益造成了不同于他人的、特别的不利影响或侵害，才能认为原告与被诉行政行为存在利害关系。因此政府信息公开诉讼中的原告须与其所申请公开的政府信息之间具有利害关系，否则无论该政府信息是否公开或以何种方式公开均不会对其权利义务造成区别于他人的实际影响。另一种观点则认为，政府信息公开诉讼中的利害关系应指向原告与被诉政府信息公开行为，即使原告与政府信息的内容不存在利害关系，但行政机关作出的不予公开、部分公开或者逾期公开等行为影响了其信息获取权的行使或实现，也侵犯了其知情权，即构成利害关系。将政府信息本身是否会对原告的实体权利义务产生实际影响作为利害关系的判断标准，无疑是混淆了政府信息公开的公开行为与公开标的，也违背了现行《政府信息公开条例》的立法目的，还有混淆受案范围与原告资格之嫌。因此，需明确在政府信息公开诉讼中，利害关系针对的是政府信息公开或不予公开等行政行为，而非政府信息的内容。《审理政府信息公开案件解释》第三条就利害关系针对的是“政府信息公开、不予公开等行为”亦予以明确。二、“利害关系”的认定标准现在普遍认为，行政诉讼中的利害关系一般是指法律上的利害关系，一般也仅指行政法上的利害关系。但传统原告资格理论中利害关系的判断标准并不清晰，需要根据具体的实际情况加以判断。例如，“刘某明诉江苏省张家港市人民政府行政复议案”作为最高人民法院首个明确援引“保护规范理论”论证原告资格的案件，标志着“保护规范理论”作为实现对原告资格的标准化和客观化的重要工具已成为我国行政诉讼实务界“工具箱”中的一员。“保护规范理论”是指行政机关在作出行政行为时，其所依据和适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关将原告诉请保护的权益纳入考虑及保护的范围，并将之作为判断是否存在行政法上利害关系的重要标准。换言之，若原告的利益属于行政机关应当考虑的事项，就构成利害关系。该案的裁判要旨明确:“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。”该裁判规则不仅有利于原告资格判断标准的客观化和精细化，充分保障当事人的诉权，还能够将与行政行为无关的人排除在外以避免滥诉。目前，我国司法实践在判断利害关系和原告资格时多将上述裁判规则作为重要标准。根据《审理政府信息公开案件解释》第三条的规定，结合前述已有分析，构成政府信息公开诉讼中的利害关系通常需满足以下三个条件:(1)原告主张的必须是合法的政府信息公开权益;(2)该合法权益归属于原告;(3)原告“认为”其合法的政府信息公开权益受到侵害。(一)原告主张的必须是合法的政府信息公开权益该种合法权益应作广义理解，而不限于《政府信息公开条例》所规定的“政府信息获取权”。不仅应包括制定法已经确认和保护的权利，还应包括制定法尚未确认但法律上值得保护的利益。《行政诉讼法》第十二条第一款将损害当事人人身权、财产权的行政案件均纳入行政诉讼的受案范围，第十二条第二款规定的“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”又突破了人身权或财产权的限制，将受教育权、知情权、公平竞争权等实体权益纳入其中。除以上实体权益外，第三人程序性权利、参与性权利在部分场景下，也应予以考虑，纳入保护范畴。在依据现有的法律条文难以准确判断利害关系时，可以通盘考虑行政实体法律规范体系、立法宗旨和行政行为作出的目的、内容和性质，综合判断原告主张的利益是否属于行政机关应予考虑事项，以确定是否构成利害关系。还需注意的是，如果公民、法人或者其他组织只是从法条规定的事实上受益，但法律并未赋予其法律实现的权能，那么当事人对该种利益的主张不能构成利害关系，也无法凭借该法条主张实现相应的权益。简言之，其对该种利益只能事实上享有，而不能获得诉权的保护。虽然从长远来看，结合经济社会发展实际，应当不断扩大权益保护的范围，但也要避免大量、无权利救济必要性的行政争议进入行政诉讼程序，造成司法资源的浪费和“误伤”真正的权利人。目前在政府信息公开领域，滥用诉权的现象较为突出，因此，要合理、准确判断当事人主张的权益是否落入权益保护的范围，以平衡权利救济和诉权滥用。(二)该合法权益归属于原告原告提起诉讼应是为了维护自身合法权益，而非他人合法权益或者国家利益、社会公共利益。我国行政诉讼的价值导向以私益救济为主、公权监督为辅，在立法上并未对公民、法人或者其他组织，也即与行政行为相关的个人，提起维护客观法秩序的诉讼进行制度安排。因此，原告所主张的权益是否为其自身权益在判断适格主体上具有重要意义，是决定所涉行政争议能否进入行政诉讼的关键要素。虽然个人知情权不同于传统的私人权益，就某种程度而言，是自带公共利益属性的个人权利，但其权利本质仍应归属于个人权利范畴。因此，公民、法人或者其他组织可以在行政机关未依其申请公开政府信息时，主张其个人知情权受损并寻求司法救济。对于政府应主动公开的信息，大多涉及公共利益且是向全社会公开，公民、法人或者其他组织对此类信息不享有区别于社会公众的个人知情权或其他个人权益，此时其若就该主动公开政府信息的行为或未依法主动公开政府信息的行为提起行政诉讼，则不能认为其是为了维护自身合法权益。此类行政公益诉讼，通常而言，只有人民检察院才可以依法提起。在行政机关未依法履行主动公开政府信息职责的情形下，公民、法人或者其他组织需先向行政机关申请获取政府信息，将政府不公开政府信息这种损害公众利益的行为转化为损害特定公民知情权的行为，由此满足该权益归属于原告的条件。(三)原告“认为”其合法的政府信息公开权益受到侵害这里的“认为”虽然是原告的主观认知，但在实务中也应当把握该主观认知不能仅仅是原告主观臆想，而是其作为社会正常的一员能够判断进而得出其合法权益存在受政府信息公开行为侵害的情形或现实可能性的结果。行政诉讼制度主要是为那些合法权益受行政行为侵害而无法以自力救济方式化解纠纷、维护自身权益的人，提供公权力的救济方式。因此，只有当该种侵害具有现实性和特定性时，才有公权力救济的可能性和必要性。现实性是指侵害已经发生或者发生的可能性极大，若所主张的可能发生的损害只是基于个人主观推测或臆测，则无法通过行政诉讼加以救济;特定性是指该种损害只能是一个人或一部分人所受到的损害，若当事人未受到区别于社会公众的侵害则不能认为其与被诉行政行为之间存在利害关系，因为“抽象的损害不对任何人产生起诉资格”。同时，侵害与行政行为之间应当具有因果关系。还需指出的是，该种侵害可以是直接的，也可以是间接的，即行政行为虽然没有直接减损当事人的权益，但其存在可能会给其他法律行为的作出提供依据，使得当事人权益存在弱化的可能。综上，只有当行政机关政府信息公开的行为与当事人合法权益的增减得失密切相关，且当事人合法权益有遭受行政行为侵害的可能性时，其才具有提起行政诉讼的资格。三、原告资格与“诉的利益”权利不能滥用，滥用的权利即使具有形式合法性，但因不具有实质合法性，依法也不应得到保护和支持。在政府信息公开领域，申请权和诉权滥用是一个世界性的难题，耗费了大量的行政资源和司法资源。若要在保障公民、法人和其他组织知情权的基础上，有效防治申请权和诉权滥用，就必须对信息公开诉讼中原告资格问题、诉权问题等作出明晰的判断。应当明确当事人提起政府信息公开诉讼，必须具有起诉的必要性，具备诉的利益，因为“无利益即无诉权”。有观点认为适格的原告需要具有诉的利益，即合法权益、利害关系以及权利保护的必要性共同构成行政诉讼原告资格判断标准的核心要件。该观点采用了诉的利益的广义内涵，而狭义的诉的利益仅指权利保护的必要性，即有无必要通过行政诉讼对当事人主张的权益损害加以救济。尽管合法权益、利害关系以及权利保护的必要性都是行政案件实体审理的前提，但三者在问题意识、制度功能和判断标准上截然不同，分别指向了受案范围、原告资格、狭义的诉的利益(以下“诉的利益”均指狭义的诉的利益)三个起诉条件。同时，出于以下考虑，将诉的利益作为区别于原告资格的起诉条件单独审查更为适宜:(1)如果将诉的利益纳入原告资格的认定，会使已经明确的利害关系判断标准再次变得混乱。(2)诉的利益的判断容易侵害当事人的诉权，应更加谨慎。我国《行政诉讼法》并未就诉的利益进行单独规定，究其法规范基础应当是《行政诉讼法》第二条，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《行使行政诉权意见》第十六条规定:“……对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案”。该条即是对当事人提起诉讼需要存在诉的利益的表述。在目前的立法实践中，“诉的利益”或“权利保护的必要性”的概念均未出现在我国现行的法律条文中，但在司法实践中已有较多运用。由于诉的利益更多地显现为消极权能，即因欠缺诉的利益而裁定驳回起诉，其判断标准通常采用反向界定，且更多需要个案判断。从现有司法实践中可以归纳四条较为通用的标准:(1)有用性标准，通过法院判决权利可以得到现实的救济;(2)适时性标准，司法只有在适当的时机才能真正提供有用的救济;(3)效率性标准，没有其他更为简便的权利救济途径;(4)正当性标准，不得滥用诉讼程序或滥用诉权。具体到政府信息公开诉讼，若当事人系经常、反复、大量申请政府信息公开，且所申请公开的政府信息明显超出其实际需要，对其提起的行政复议和行政诉讼，经审查明显没有值得保护的与当事人自身合法权益相关的实际利益，宜认定其不具有诉的利益，因此也不具有起诉的权利。还需注意的是，由于诉的利益尚存在标准不明确、泛化的问题，应谨慎把握其适用界限，优先适用原告资格、受案范围的起诉要件等，在均不能适用时再行补充适用，以避免损及当事人诉权。[实务指导]一、政府信息公开的预防救济我国行政诉讼制度总体属于事后救济，即在行政行为已经作出、权益损害已经发生的情况下提供法律保护。《政府信息公开条例》第十五条规定:“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”若行政机关为维护公共利益主动或依申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，造成第三方合法权益损害，该第三方作为利害关系人有权提起政府信息公开诉讼。由于涉及商业秘密、个人隐私的政府信息具有特别的保护价值，无序公开造成的第三方权益损害具有不可逆性，因此第三方除可以在损害发生后提起政府信息公开诉讼外，还可以提起预防之诉，即反信息公开之诉。《审理政府信息公开案件解释》第十三条第一款规定:“政府信息尚未公开前，原告起诉要求被告不得公开政府信息的，人民法院经审理认为政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在不公开会对公共利益造成重大影响的，应当判决被告不得公开政府信息。”在第三方提起反信息公开诉讼的情形下，无论是其要求行政机关对本应主动公开的信息不予公开，还是其不同意行政机关将相关信息提供给政府信息公开申请人，其均非信息公开行为的相对人，而应作为政府信息公开行为相对人之外的其他利害关系人提起诉讼。二、举报人申请公开举报结果司法实践中存在举报人向行政机关举报违法行为，由于行政机关未及时将举报查处结果答复告知举报人，引发举报人以申请政府信息公开的形式获取举报查处结果的情况。在其具有举报人和政府信息公开申请人双重身份的情况下，若其认为政府信息公开行为侵犯其合法权益，是否可以作为适格原告提起诉讼?此时应与举报类行政案件原告资格的认定标准保持一致，否则会出现举报人利用制度漏洞将本应排除在行政诉讼范围之外的案件重新拉入其中，加重行政审判的负担。因此，举报人是否具有提起政府信息公开原告资格应分类讨论，若举报人作为消费、服务的接受者、竞争权人、受害人或者举报事项奖励请求权人等利害关系人，为维护自身合法权益，向有关行政机关举报违法行为，后又就举报查处情况申请政府信息公开的，应认为其与该政府信息公开行为之间存在利害关系，具有原告资格。若举报人与举报事项无直接利害关系，其就举报查处情况申请政府信息公开应视为其举报行为的延伸，不宜认定其与政府信息公开行为之间存在利害关系，亦不宜将其作为政府信息公开诉讼的适格原告。三、外国公民、法人或其他组织的原告资格在域外政府信息公开立法中，多使用“任何人”这一法律概念，如《日本行政信息公开法》《美国信息自由法》，这也意味着对政府信息公开申请人的国籍并未进行限制。但我国没有采用这一立法例，我国《政府信息公开条例》使用了“公民、法人或者其他组织”的概念。对于外国公民、法人或其他组织是否可以申请政府信息公开的问题,《国务院办公厅秘书局关于外国公民、法人或其他组织向我行政机关申请公开政府信息问题的处理意见》(国办秘函〔2008]50号)指出:“在我国境内的外国公民、法人或其他组织，因生产、生活、科研等特殊需要，向我行政机关申请获取相关政府信息，由我行政机关依照《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定办理。在我国境外的外国公民、法人或其他组织向我行政机关提出政府信息公开申请的，我行政机关不予受理。”就外国政府信息公开申请人的原告资格问题，《最高人民法院关于如何判断外国人是否具有政府信息公开申请人资格以及相应行政诉讼原告资格问题的电话答复》([2015]行他字第17号)中答复按国办秘函〔2008]50号的精神，依法处理。据此，应当理解为在我国境内的外国公民、法人和其他组织在申请政府信息公开后，若认为行政机关的政府信息公开行为侵犯其合法权益，可以作为适格原告提起行政诉讼。(撰写人：耿宝建、黄河)来源：最高人民法院行政审判庭编著《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释理解与适用》，人民法院出版社，2025年10月版。
