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向权力问责——读《实现行政责任的途径：行政伦理》【海之角】

2008-03-11 15:53阅读：

http://blog.sina.cn/dpool/blog/u/1233617935

上世纪末，随着西方行政学理论的复兴，各国政府相继开始了对行政体系改革路径的探索，并在一些著名政治家和学者的推动下突破了传统官僚体系的局限，转向了对行政伦理的思考。从此，行政伦理学——这个深奥而新兴的学科从边缘走向了焦点。
关于行政伦理思想，古代世界早已有之。在古巴比伦、古希腊和罗马帝国的相关著述中就已经有了行政伦理思想的萌芽，而传承于我国传统道德体系中的“忠”、“信”、“廉”、“智”等也都是古代以“德”行政的体现。然而，将行政伦理上升到系统的理论陈述，特别是将行政伦理学作为一门独立学科加以研究也只能追溯于20世纪后半期的西方国家。而在我国，随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立和完善，与市场体系相配套的公共行政与公共管理制度也日渐成形，并在社会生活中扮演着越来越重要的角色，因此社会各界对于如何如建立科学有效的行政体系有了更普遍和更深刻的思考，但由于对伦理学、行政学、管理学等相关学科的研究较晚，因而对于行政伦理学的系统研究主要开始于本世纪初期。而对这一学科的研究和思考也还有赖于对国外已有成果的参考和借鉴。就此，笔者仅以2001年由张秀琴翻译的美国著名学者特里·L·库珀的《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书为视点，涵盖本书理论，结合个人观点，简要陈述行政伦理学的理论焦点。
特里·L·库珀教授是美国著名行政伦理学家，他的《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书被西方众多学者称为是“在许多有关公共行政伦理学方面的优秀著作和文章中最优秀的”。在这本书中，作者以朴实通俗的文字，结合鲜明的案例以及严谨缜密的分析详尽阐释了自己的理论主张。可以说，《行政伦理学：实现行政责任的途径》面世，一方面是对行政伦理学理论的深刻探究，为新兴的行政伦理学科建设树立了理性旗帜，另一方面也突出地展示了行政伦理学在西方，尤其是在美国的发展成就及水平。同时，此书也为我国国内学者研究世界行政伦理学的前沿理论提供了极具价值的学术资源。
在这本书中，库珀以新公共管理运动为现实背景，通过对行政角色活动的社会和文化基础进行考察，认为19世纪后期至20世纪前期，适应于城市化工业社会的、规范化的公共行政概念和思想与后现代世界之间的冲突正在不断加剧。他分析，在后现代社会，
人们质疑基础假设，认为它已经终结或解体了，世界上不存在什么所谓的客观实在、人类的普遍本性或自然法则等等，如此一来，任何固定的生活方式、价值观念、公共组织以及职业道德等等都不再有最终的立足基础，人们生活在一种相对主义和缺乏准则的状态之中，这种状态造成的消极结果就是一些人觉得“怎么都行”，但是更多的人认为、需要将人们组织起来，通过平等对话和磋商来构建社会的价值观念和伦理准则，以确保社会生活富有意义和秩序井然。因此库珀指出，现在人们已经日益达成这样的共识，那就是在“民主管理过程中，不可以有任何具有体系性质的普遍的或最终的基本原则，但它们起着替代的或临时权益的作用，它们会因时变化以适应我们变动不居的社会契约。历史就是对这种社会契约演化过程的记录。”所以在当代社会，任何制度的合法性“只有通过开展具有广泛参与性的管理问题讨论，才能在生活的‘公共’方面取得一致性意见（即达成契约），仅仅诉诸权威，在这个世界已经行不通了。”据此，库珀的这一动态评价的观点构成了他探讨当代世界公共行政伦理问题的基本视角和理论前提，而库珀观点的独到之处也正是在于对行政伦理问题的讨论摆脱了传统的逻辑演绎或道德直觉的束缚，从而在现实主义层面上以一种兼具道德导向性和实践操作性的理性方式，为解决行政领域的各种伦理困境和冲突提供了一个可行的解决方案。
在论证伊始，库珀行政体系中的伦理问题进行归纳性的探讨。他通过不同案例所呈现的伦理问题，提出了对伦理问题的思考途径，他将伦理思考分为几个不同层次，并在此基础上总结出了一套理性的伦理“决策模式”。这是“被用来系统地、自觉地将伦理问题描述转为建议行为过程。这是实现行政伦理学的途径的第一个阶段——个人决策和行为的层次。”
其后，库珀阐明了现代化对公共行政的三方面影响： 对公共行政政治特性的影响、对公共行政角色的影响、对管理者差异性的影响。
首先，库珀论述了现代化对公共行政政治特性的影响。他认为，角色的多元化和异质性是公共行政角色具有政治性的关键原因，多元角色中的每一个角色都代表着一系列的义务和利益，这些义务和利益是任何行政人员在成长过程中都必须承担和拥有的，不管在现代社会和后现代社会都一样，但是这些不同的角色之间经常会发生冲突，与此相关的利益和责任会争夺我们的时间、注意力和精力等等，因此必须有效地处理这种冲突以防止一种角色对另一种角色的否定。由于后现代的价值观还没有得到人们的普遍接受，在面临角色冲突时该如何抉择也就没有明确肯定的答案。此外，在后现代社会，人们试图通过界定行政人员的角色而将行政人员从政治中分离出来的趋势越来越明显，这恰好把行政人员从极为复杂、具有异质文化背景的公众中分离出来，但也把他们从责任承担者转变为公民，这使得行政人员失去了面对他们所必须扮演的大量政治角色的勇气，结果造成了他们要么力图躲在政治中立的保护墙背后，要么对自己行为的真实本性视而不见。现代社会中公共行政人员所拥有的越来越多的自由裁量权也增加了他们从事政治性行为的可能性。由于由政府来处理的问题越来越复杂和专业，立法者倾向于将大量的权力委托给那些被认为在特定的政治领域具有专业知识的行政人员，这样法律的执行实际上就变成了行政决策的实体权利，许多经过公开讨论并由民选官员同意通过的法律决策充斥着大量的行政决策，而这些决策几乎都是暗箱操作难以监控的。行政角色的政治性和严重的自由裁量权造成了现实中大量的腐败、失效和权力滥用问题。
其次，在库珀看来，现代社会中，行政人员角色逐渐从公民角色中分离出来，他们既是公民的雇员又是公民中的一员，既有责任为公众提供服务又有权利作为公众的一员接受服务。这种双重角色经常会产生冲突性的义务，即公共行政人员不仅是“大众公仆”而且是某一特定组织的公务员，这种特定组织的公务员角色尽管在理论上从属于更大规模的公共服务体系，但在道德约束力和激励机制方面它却是最具体和强有力的，公务员角色很容易受制于特定组织并被特定组织界定，当这种情况发生时，效忠组织的义务和维护公共利益的职责之间的关系就被混淆了，执行上级的命令就等于完成了一个公务员应尽的职责。公民角色和行政人员角色不可能彻底分离，但是在现代社会这种分离的趋势越来越明显，它造成了不确定数目的公共行政人员在工作中放弃了一些公民的权利和义务，伴随着他们对雇员关系身份的认同，同时也伴随着具有不同文化背景的公民越来越强烈地要求参与政府管理，这种角色的颠倒现象造成了大量的伦理困境。
最后，现代化社会要求公共行政人员必须是不同利益的管理者，这是价值相对性和社会多元化的必然产物。在缺乏绝对权威、统一价值体系的后现代社会，政府的政治和行政执法程序成为不同利益的关注点，政府行政部门越来越严重地卷入管理这些不同利益的问题当中，公共行政人员发现自己被有主见的公民包围了，他们认为自己的喜好、需要和问题没有得到政府的充分重视，因而倾向于通过结成社团参与到政府决策过程中的每一阶段。在这种情况下传统的标准化政府受到人们来自不同角度的质疑和批判。
责任是库珀建构行政伦理学的关键概念。库珀认为，行政责任包涵客观责任和主观责任两个方面。客观责任与从外部强加的可能事物相关而主观责任则与人们自己认为应该为之负责的事物相关。这两种责任不应该被视为真实与虚假之间的区别主观责任作为对我们信仰、个人与职业价值观以及性格特征的一种表达，和更为明确的客观责任的表达一样具有真实性。
库珀理论中的“责任”是与“冲突”不可分割的概念，他在《行政伦理学：实现行政责任的途径》的论述中谈到，“面临冲突性的责任是公共行政人员体验伦理困境的最典型的方式。当处于两种期盼或倾向之间，而且这两者又都具有重大的价值时，我们会觉得烦恼不堪。……通常，我们不将这种困境视为伦理问题，而只把它当作实践问题。然而从根本上讲，这种困境涉及到我们如何有意、无意地为价值观和原则排列顺序。因此，它们既是实践问题也是伦理问题。……由于行政角色只是我们在现代和后现代社会中可能扮演的所有或全部角色中的一个，所以角色发生冲突的可能性总是存在。而且，行政人员角色时常与公民发生冲突，在这两种特定角色之间有反复发生冲突的潜在推动力。公务员的受托人特征也使他有责任代表公民的利益行事。而且，该责任发生在组织内部这一事实则导致可能发生两种类型的冲突：即利益冲突和各种权力来源之间的冲突。” 库珀这里所指的冲突的不同种类，并非根据某些被普遍接受的事物性质所决定的固有分类法进行划分的，而是根据“洞察和体验那些从我们以前的经验和特定认识形式中产生的冲突的方式”所定。
至此，库珀在此书中关于行政人员个人伦理问题的探讨已基本完成，在接下来的篇幅中，库珀根据以上的理论基础展开了对行政组织伦理问题的论证，并在充分的例证过程中主播提出了自己的观点。
库拍在《行政伦理学实现行政责任的途径》中指出，在公共组织中保持负责任的行为有两种一般方法内部控制和外部控制。外部控制，即试图强行对公务员个人进行控制，这些控制因素是来源于公务员自身之外的。通过训练和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业水平。内部控制，是由一系列公务员自己内心的价值观和伦理准则组成的，而且它们想要在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励从事合乎道德规范的行为。而外部控制则是为了培养内部控制，这样可以保证公共组织中的符合道德规范的行为。
在上述论证的基础上，库珀通过对西方（尤其是美国）社会的公共行政人员所面临的伦理困境与冲突问题的大量分析和实证研究，提出了一种“负责任的行政模式”。这也是《行政伦理学：实现行政责任的途径》最终的立足点。库珀指出，在现代公共行政与公共管理中，伦理冲突的出现是不可避免的，尤其是在后现代境遇下，而要解决伦理冲突，就不仅要求改革外部控制资源（法律、组织制度和规章），还要求行政人员个体积极运用自己的伦理自主性抵制不道德的组织和组织的上级不负责任的行为，而这种伦理自主性的获得需要通过行政人员个体有意识地培养自己的内部控制资源（个人的价值观、信仰等）。库珀强调，“负责任的行政模式”无意于也不可能提供一个解决行政伦理冲突的终极的方法，他的模式旨在提醒人们，尤其是政府行政人员，在面临具体的伦理冲突时，要尽可能多地发挥自己的道德想像力，设想出更多的与具体情境相关的道德问题及其可供选择的决策方案，以便最终找到最合适的决策方法，只有在这种方法指导下的行动才是负责任的，也才可能是道德的决策。
通观全篇，我们可以发现，库珀理论观点的背景与我国当前所面临的社会及行政问题是存在很大差异的，但是两国行政伦理发展所面临的许多问题也是共同的。借用库珀的概念，当前中国存在的大量行政伦理问题更多还侧重于“外部控制资源”方面。与西方行政人员相比，我国的行政人员在行政活动过程中缺少契约精神，缺乏高标准的职业道德。因此，每一位行政人员都应该清醒的认识到，行政人员的职业就是公正地进行公共行政活动，手中的权力不是为自己谋福利的工具，而是人民赋予的责任和信任，要对人民负责，对公共利益负责任。因此，库拍所指出的问题和阐述的观点对于承负着工业化和现代化双重历史使命的中国公共行政与公共管理制度建设有着很大的借鉴意义。
通过对库拍行政伦理思想的论述，我们可以看到，在现代公共行政与公共管理中，伦理冲突的出现是不可避免的，尤其是在后现代境遇下，要解决伦理冲突，就不仅要求改革法律、组织制度和规章等，还要求行政人员个体积极运用自己的伦理自主性抵制不道德的组织和组织的上级不负责任的行为，同时，尽可能多地发挥自己的道德想象力，设想出更多的与具体情境相关的道德问题及其可供选择的决策方案，以便最终找到最合适的决策方法，这样的行动才是负责任的、道德的决策。


参考文献：

【1】[美] 特里·L·库珀，行政伦理学：实现行政责任的途径，张秀琴译，北京，
中国人民大学出版社，2001
【2】[美]马国泉，行政伦理：美国的理论与实践，上海，复旦大学出版社，2006
【3】王伟 鄯爱红，行政伦理学，北京，人民出版社，2005
【4】任旭刚，实现行政责任的途径：行政伦理，中国应用伦理学网

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