转载：周小川：Libra可能导致“赢者通吃”局面，如成功，对发展中国家货币、弱势货币将有替代作用
2019-08-07 09:05阅读：
周小川：Libra可能导致“赢者通吃”局面，如成功，对发展中国家货币、弱势货币将有替代作用
经济学家圈 前天
本文为周小川做客上海交通大学上海高级金融学院建院十周年系列活动的发言实录，周小川，中国人民银行原行长、中国金融学会会长
大家上午好，首先感谢张春院长对我的介绍以及斯宪书记的致辞，我个人非常感动。王江院长多次邀请我来跟大家交流或者参加活动，但很遗憾，一直未能成行。今天，很高兴终于有机会来和高金学院的同志们交流，希望这次讲座对有关领域的学术研究、对高金学院发展能起到一点作用。
今天我准备的题目是FinTech（金融科技），也包括BigTech（大型科技公司），以及金融科技与金融政策的相互作用。信息科技发展推动出现了很多新技术，最近有两个很热的话题，一个是Facebook（社交媒体脸书）推出Libra（天秤币），各界有很多评论和研究。人民银行过去的很多工作和研究也于此有关联；另一个是IMF（国际货币基金组织）近期发布一篇关于eMoney（电子货币）的文章，主要讨论数字货币和金融体系。IMF提出，未来稳定数字货币应该是国际货币，要以eSDR（electronic-SDR）或dSDR（digital-SDR）作为支持。
最近三、四年，我本人和人民银行参加各种国际会议时，多次在金融科技方面发表意见，中方历来在国际上发表这方面的意见比较多、比较早。今天跟大家交流这方面的看法。
中国目前主要的金融业务系统及其特点
一、金融业是高度IT化的行业
FinTech对金融体系产生重要影响，首先从支付体系开始。因为支付体系最具有和信息科技联系的特征，也高度依赖信息科技。支付体系的主要目标：一是追求效率，即实现功能的同时尽可能降低成本。二是稳定可靠，因为涉及金钱且数量较大。三是服从于宏观调控。支付体系涉及货币，要服从于宏观调控，而非影响宏观调控和金融体系稳定性。
4、相应的安全措施。目前的账户系统往往与互联网有安全隔离措施，如大型主机系统对网络访问有严格的通信控制器和授权、密码措施。对于零售交易，则有加密要求，加密可加在不同环节，如在支付工具、机具、支付信息传输等不同环节加密。比如零售交易不应明码传递信息，要tokenize，token传输过程有加密。另一个是计算机存储和通信的防范攻击也非常关键。计算机系统对通信的依赖历来很高，金融系统早期通信是依靠专有通信系统，先是Intranet（内联网），后来利用Internet搞虚拟内联网，然后在加密的基础上更多地依靠开放式公共互联网。在
不同的技术路线中，安全措施的技术会不一样。类似于账户系统的安全设置，区块链和加密货币更强调加密。
5、可以进行有效的宏观调控。货币发行及其创新会影响货币政策传导机制，进而影响实体经济。后面，我们讲Libra时再详细分析。
6、可以进行有效的微观稳健性管理。就目前中国的情况来看，合规性主要有两项，第一是跨境支付遵守现行的外汇管理和国际收支申报规则。从外汇管理改革的前瞻角度来看，要清楚哪些管理是必要的，哪些迟早要放开。第二是反洗钱和反恐融资管理。所有大额交易必须上报反洗钱系统，经过处理，筛选出可疑交易，可以利用AI技术辅助识别，把洗钱、地下钱庄、逃税、恐怖融资管控住。从微观稳健性来看，要防止因准备金不足、过度杠杆、甚至资金链断裂而破产导致的连锁反应。所以，微观管理也很重要，不能去搞一套新系统试图绕开微观管理。
这些基本上就是目前金融基础设施系统的现状和特征。虽然任何系统都会过时并被更新换代，但也存在一些人对现状毫无了解而妄评革新的。应该说，把现运行体系搞清楚有助于更深入考虑应该如何处理新技术和传统技术之间的关系。
金融政策对FinTech的一般考虑
一、对金融科技既要保持宽容支持，也要头脑清晰、冷静
根据上述认识，对FinTech的金融政策响应的推论是：对新技术要敏锐，总体上支持、有所宽容；但同时也要有所警惕，防止出系统性风险。一是不要轻易相信一些供给方的宣传。有人鼓吹颠覆性技术、革命性技术，你要是反对他，你就是“反革命”。这么做有时只是为了卖自己的产品，有时也是要排斥、打击竞争对手；当切实加强监管时，还可能打舆论战。二是要警惕寡头垄断。现在有的国家出现政企合一型寡头垄断，有一些BigTech从科技起家，当然也有的从别的产业起家，比如油气厂商、巧克力厂商等。因为BigTech希望在政策上获得支持，而政治家需要这些机构提供选票支持，容易形成一种特殊关系。三是需要关注会不会排斥竞争。如果是公平竞争，大家就会去拼技术、功能、成本、合规性、可靠性等等。但如果一开始就拼客户数量，最大限度地扩大流量，同时还利用风险投资和资本市场IPO的钱来补贴，以占领市场，力争做到赢者通吃，这时候它就有可能会妨碍下一步的公平竞争。
二、建立受限的可复原的安全空间作为试验环境
从金融政策制定者的角度来说，想要提供一种有别当前规则的可试验环境，强调这是个受限、有监管、安全可控、可还原退出的实验环境。但是，这个也是说着容易做到难。英格兰银行提出了监管沙箱，沙箱是有边界的，如果试验不成功的话，外溢影响基本可控；沙子流回去能大体还原，大家应不受损失，但这两点实际上并不容易做到。总之，要有这样一个试验的系统和环境。目前在大国经济体中能否设计出货币试验的沙箱是个挑战。
三、依靠市场竞争选优
具体领域中新技术的胜出，要依靠市场竞争优选。很多事例都表明，很难说政府有先见之明，能挑选到最有效的技术；必须要在市场碰撞磨合中获取。类似例子有很多，比如说电动汽车，主管部门会希望挑准了一个方向集中力量去实现并推广，减少浪费。但实践表明，面对未来不确定性，可能政府并没有能力成为先知，还是要靠市场竞争去闯出来。大家知道，现在新进入金融服务业的有FinTech公司，有BigTech公司，有第三方支付公司，有各种各样的交易平台等等，政策上要建立一种公平竞争、优胜劣汰且又能保护消费者的环境。刚才已经提到BigTech“赢者通吃”的问题，政策上应避免失去公平和妨碍竞争。
四、鼓励FinTech真实推行普惠金融
关于eMoney和Libra的初步讨论
大家有兴趣的话，可以读一读IMF公布的eMoney的文章，其实很短，总结了前一段时间的讨论，人民银行也深入参与过有关讨论，提出了自己的意见。这篇报告讲的eMoney应是稳定币概念。就是接受了一个观点：比特币及与其类似的加密货币是想通过及早回收，先去做交易、赚钱就结束，价值非常不稳定，从而也断送了其作为支付型货币的潜在可能性。
2017年9、10月份，中国关闭了国内比特币的人民币交易平台，想要交易可以去日本等其他国家的平台。在国内，这些平台的投资者保护和消费者保护的问题不好解决。这些交易平台成立后，立即出现的问题就是哪个部门监管，一般理解，可能是证券监管部门，但证券监管部门觉得这事挺麻烦，又怕有压制新兴技术的嫌疑，所以不愿意去管，最后也就没人管。另外在中国这些交易平台里面，对敲式价格操纵非常明显。2000年，中国出现所谓的“基金黑幕”就是用对敲交易，通过对敲来操纵价格，这是刑事犯罪。我们已经把观察到的情况说给了IMF。最近网上有披露说，经过观察，美国一家交易平台90%的交易是对敲，真实交易很少。
eMoney接受了稳定币的概念。IMF提出的eMoney采用了稳定币的做法。人民银行向IMF介绍了香港的发钞制度。香港不是金融管理局发钞，而是有三个发钞行。过去是两个，汇丰和渣打，香港回归后加入中银香港。将来无论是数字货币还是电子货币，发钞行不见得一定是央行。CBDC（Central
Bank Digital
Currency，央行数字货币）是一种出路，但如果技术没看准，失误的损失会很大。未尝不可以像香港一样，有三家发钞行，每家发钞行每发行7.8港币，就必须有1美元的全额准备，获一份备付证明书，其实这就是稳定币的概念。
eMoney支持开放技术。eMoney支付系统概念强调，不拘泥于一定是DLT技术，也可以采用以账户为基础的技术。前面介绍的中国现行的以账户为基础的这些业务系统成本已降至很低，而且这些系统运行也都还算可靠。所以，是否一定要去中心化？是否一定要脱离以账户为基础的技术而选择非账户系统的技术？IMF这篇文章认为是不必要过早下结论。
说到支付成本，我再补充一点。Libra说跨境汇款成本如何高，可能有的地方在5%左右。但须知这并非是现行银行支付系统的技术成本。银行支付系统技术上成本已经相当低，而且大额交易收费都是有上限的，金额越小越容易显得贵些。其实最主要的问题是，有些跨境汇款在行政上有障碍或不鼓励，比如汇出国可能对移民工的管理而增加检查和行政障碍；又如接受国存在外汇管制，不一定允许居民开外汇账户，可能是强制结汇但提供变相补偿（如中国过去的侨汇券），必然增加管理措施；再有是双方代理行关系是否顺畅，是否能向基层提供服务。这方面的缺陷均会反映到跨境汇款的费用率上。还有一个障碍是汇率，小国货币的汇率不稳定，那么应对汇率风险的办法就是收多点费用。既然有需求又有障碍，银行也要借机多赚一点，往往是按照过去的技术成本来定价的。听说香港最近开通了与菲律宾的快捷汇款，并未使用区块链和DLT技术，收费也很低。一个解释是香港对大量菲佣很接受也愿意提供便利。所以，并不是说现在以账户为基础的支付系统技术成本就很高，有其它原因。
央行在技术选择方面，要认真考虑自己的角色。首先是自身技术能力的供给问题。当新技术出现时，大家都有积极性，央行、监管部门也都会有积极性，但要看到真正实力强大、能够吸引人才的创造力还是在市场、在民间力量。央行最重要的工作之一是帮助建立竞争性环境，使得最优的技术顺利凸显和发展，通过竞争选优来实现应用更好的技术。也有可能未来整个过程就是一个动态过程，这个动态过程不存在最后的优胜者，而是因为进步速度很快，使得一种技术在某一个阶段占有较大的市场份额，但还会有另一项新技术出来，一浪接着一浪地往前推进。而且有可能在同一个时点上有两三项技术比较占优，但是并不见得谁能够有绝对占优的局面。这在科技上也是常有的现象，有可能在中间产生一种协调、通用、可切换的方法。上个世纪70年代中国开始发展彩电时，彩电主要有三种制式：美国的NTSC，欧洲的PAL，俄罗斯和中东的SECAM。中国当时正好在选技术制式，但不容易选，因为选择就必须有取有舍，一旦选完了就不好改。当时中国选择了PAL，后来电子技术能力提高了，出现了能够把三种制式统一在一起的自动切换的IC芯片，结果问题就都解决了。手机也是这样，二代手机到三代手机，有GSM系统、CDMA系统（码分多址），多址技术又分CDMA、TDMA和FDMA。最开始GSM和CDMA是非此即彼，后来出现了一种手机是双卡双待，问题就解决了。所以说，有可能同时有两个技术不相上下，或者争得不可开交，在此过程中也可能出现一些统一融合或可切换的兼容性措施，使得它们能够共存。
关于BigTech
由于网络效应的存在，“赢者通吃”会导致竞争的方式发生巨大变化，监管部门要防范和应对“赢者通吃”的负面影响。“赢者通吃”会导致竞争的方式发生巨大变化，这个变化在中国的表现就是先抢流量再说，最早是先抢点击率，后来是抢流量、抢客户、抢份额，占了大头再说。在抢流量的过程中出现大量的“烧钱”现象。对此，我们提出可以参照世界贸易组织（WTO）关于反倾销、反补贴的做法来加以应对，以利于公平竞争。如果用倾销和补贴的办法来抢占市场份额，先实现自己成为“赢者”，然后再把其他的竞争者打掉或兼并掉，这种做法会导致不公平竞争，有可能造成重大的市场扭曲，事后会造成损失。这个损失一般在实业界可能比较有限，譬如在共享单车市场。但如果发生在金融界，这个损失恐怕会到难以承受的地步，甚至可能引发金融危机。从补贴和低价倾销的角度来说，WTO用的概念是反补贴（Countervailing）和反倾销（Anti-dumping），但是这里面也有很多具体的区分。当前因为全球正关心WTO改革，所以补贴概念也非常受到关注。一种补贴是政府补贴，这种补贴有一部分是允许的，比如基于社会目的或扶贫，但若是对竞争秩序产生重大影响的补贴，一般是不允许的，所以在农业补贴上分成了绿箱补贴、黄箱补贴、红箱补贴，明确规定了哪些是禁止的，哪些是可以研究的，哪些是允许的。另外一种补贴是交叉补贴，交叉补贴在转轨国家历来受到很大关注，譬如说某个出口产品名义上没有财政补贴，或查不到财政补贴的迹象，但实际在投入品上有补贴的话（包括能源、原材料和其他的投入品），最后的国际竞争力也是含了补贴的。“赢者通吃”有直接补贴和交叉补贴。直接补贴现在更主要是靠“烧钱”，烧风投的钱，烧ABCD轮融资的钱，最后烧IPO的钱。这个钱是可以先拿来烧，拿来抢流量，占市场份额，至于以后怎么样再说。以后可能出现两种局面：一个是把对手都压下去了，市场份额够大从而体现了规模效益，也许能够活下来；另一个是也许把对手都打下去以后，就可以提价。如果失败了，最后是一地鸡毛，不知道找谁收拾。交叉补贴，等于是用其他产品去补贴要抢占份额的产品。在支付系统可以观察到类似的现象，最开始为了抢客户，可能会动用客户的支付资金收益去补贴产品削价；也可以倒过来，如果产品销售赚了钱，为吸引客户的备付金（从银行转移到支付系统备付金），也可以去补贴理财业务收益，让客户向其聚集。这些方式在实业领域中其实并不奇怪，也已经反复发生了，但在金融领域涉及的金额则会非常大。所以大家看到，实业出了不正当竞争和扭曲，往往没有引起太大的震动；而金融系统出了几件事后果就很严重。比如，云南泛亚的问题、E租宝的问题，加上现在看到的几千家P2P网贷中可能有相当高的比例都不能生存，会遗留巨大的清偿问题。所以我们必须保持清醒，要高度重视公平竞争问题。
面对多种挑战的金融政策选择
金融市场格局和监管格局将受到IT科技的影响。金融科技公司作为金融服务业的新进入者，有一些是拿到牌照的，有一些是没拿到牌照的。还有一些不想申领牌照，他们想做金融但不想受监管，更不想承担资本充实率、各项风险准备和拨备等高成本。这些新的金融市场进入者不但对市场格局产生影响，也会对监管格局带来重大的影响。新进入者，尤其是BigTech公司，对市场格局的影响会更加凸显。
另外一个入口是普惠金融，或者说的是为了普惠金融。有的人打着普惠金融的旗子要求进入金融服务业，这也给监管带来了巨大的挑战。近来一个挑战是P2P网贷。P2P最开始出现时，实际上就有两个疑问（至少央行和监管部门是有疑问的）。一是它建立的基础是将来任何有钱的人，都可以自己通过审查借款人的信息和资信来决定是否贷款，从而有人预言未来银行会消失掉。因为大家都可以做，用不着搞一个机构专门去做。这从一开始可能就是一个“忽悠”，是散布一种幻想。因为信贷的信息量很大，其专业性工作需要深度，往往个人是无法完成的。事实上，在P2P上贷出资金的人，往往对这种非常详细的信息工作并无兴趣，多数人只是追求回报。二是新进入的金融科技公司也带来了监管问题，即是不是应该纳入监管。2008年国际金融危机以来，全球金融领域已明确提出需要关注影子银行的问题。那么中国P2P这个做法是不是影子银行？当时全社会对“互联网+”正高度推崇，各部门领导管的并不一样，有的特别关心学生贷款，有的特别关心农民贷款，但是不分管金融。因此，国内的确遇到了舆论方面的压力，所以监管部门压力较大。在这种情况下，监管部门采取的策略是，只监管发牌机构，谁在我这里申请牌照，我给了牌照了才归我管，否则我不管。对此，也有不少人明确表态说这不行，既然是影子银行，也就是没有拿到牌照的银行机构，如果不管，出了问题就会与国际金融危机时出现的问题类似，所以这是不行的。但是监管部门觉得压力大，所以不太想管。类似责任问题还曾发生在非法集资（当时问题还没有搞那么大）究竟由谁管的问题上。后来成立了一个部际联席会议，最后定的是让当时的银监会牵头。也就是说，出现了公共政策问题，虽然大家可以推来推去，但最后还是得有部门负责。近来P2P出现“一地鸡毛”的状况，各省报上来的问题金额加起来非常大，高层有人问这个事到底谁负责？最后是银保监会负责监管。所以说IT的发展对市场格局和监管格局都带来了挑战。
总的来说，科技发展带来的冲击很大，挑战也很多。今天主要聚焦金融科技对公共政策的挑战，科技发展与金融政策的相互作用。金融政策最重要的是有宏观调控性，一般业界不会考虑对宏观调控有什么影响，但是宏观调控者则必须有所考虑。宏观调控包括货币创造机制、偿付能力、风险防范和金融稳定。从监管的角度看，还需关心网络安全、防止欺诈、隐私保护，以及反洗钱、反恐融资等。这些问题也都涉及金融公共政策，其中有一部分还涉及立法。所以总结起来，既要强调大力支持科技发展，要敏锐和宽容，特别是要通过竞争机制进行选优；同时又要考虑金融稳定及宏观调控现有措施和政策的适用性，整体经济和消费者不会受到大的负面冲击，特别还要防止诈骗。要考虑普惠，以及重点通过有效的激励机制，引导科技力量发挥正能量，也就是主要通过效率来改进金融服务。对于金融政策来讲，存在许多新挑战、新课题，需要大家共同研究、共同努力，同时也只能在实践中不断研究，不断体会，不断积累，才能够做得更好。
