自己动手开办“公立学校”--美国的特许学校
2016-10-12 14:50阅读：
文 孙 昂
来源 《少年儿童研究》杂志
按常理，公立学校由政府开办。个人或团体开办的学校，是私立学校。但在美国，有一种由个人或团体开办、但由政府拨款运行的公立学校，叫“特许学校”。
特许学校是公立教育市场化的尝试
特许学校的教学理念与美国的市场经济理念有直接关系。自1950年代起，诺贝尔经济学奖得主佛里德曼大力倡导教育的市场化，认为教育就是市场，学校是教育产品的供应者，学生是教育产品的消费者。与其他市场一样，在教育市场里，也应该允许消费者自由选择产品，从而在产品供应者之间形成竞争，最终提高教育的总体水平。许多教育学家认为，佛里德曼的主张实质上是要废除公立教育，将教育彻底私有化。而美国公立学校为90%的学生提供免费的教育机会，佛里德曼的教育理念在当时的美国没有得到广泛的支持，更没有机会付诸实施。
尽管将美国教育彻底私有化的设想缺乏现实基础，但由此衍生的特许学校理念受到一些教育理论家的支持，他们认为，如果允许自办公立学校，可以促进公立学校之间的竞争，最终提高美国公立教育的整体水平。可以说，特许学校是公立教育市场化的尝试。
最早试图将特许学校的办学理念付诸实施的是加利福尼亚州。1980年代中期，加州教育界人士提出一项法律草案：如果有30名以上家长或学生提出设立一
所新学校，学区内的教师也愿意去新学校工作，而新校学生人均费用不超过其他学校学生的人均费用，教育主管部门就必须开设新学校，但这一法律草案未能交付州议会表决，因为这一看上去十分合情合理的想法，自始就受到一些公立学校教职员工的反对。
反对的理由主要有两点：一是特许学校会吸引走现有公立学校的优秀学生，从而使现有公立学校的教学水平下降。另一个理由事关公立学校教职员工的切身利益。和公立学校一样，特许学校的经费也来自政府拨款，如果公立学校的学生被特许学校吸引走，公立学校的这部分经费也会拨给特许学校。
美国公立学校的经费与学生人数直接挂钩。教育主管部门根据各校学生实际人数划拨经费。为此，教育主管部门不仅要看各校的学生注册报到记录，还派官员到校实地清点学生人数。各校对清点学生人数的工作十分重视，因为事关学校的经费，甚至教师的饭碗。我女儿在美国上小学时，校方怕小学生们不知道清点学生人数的重要性，在市教育局派员到校清点人数的前一天，不仅千叮咛万嘱咐学生：“明天一定要来学校上课”，而且还给家长发通知，请家长务必在那一天将孩子送到学校，即使孩子生病或家里有事，也要到校露面，待清点人数结束后再回家。而特许学校的理念，对于按学生人数领取经费的公立学校来说，无异于釜底抽薪，遭到抵制也在意料之中。
面对阻力，特许学校理念的支持者没有放弃。1991年，明尼苏达州迈出了第一步，制订法律，允许设立特许学校。不过，这一步迈得很谨慎，在全州范围内只允许设立不超过八所特许学校。此后，特许学校如星火燎原一般在美国各地出现。
纽约州议会于1998年制订了纽约州特许学校法，允许设立特许学校。教师、家长和社区居民都可以申请成立特许学校。
根据这部法律，纽约州陆续设立了115所特许学校，占全州公立学校总数不到2%，有3.5万名学生在这些特许学校就读。2007年4月1日，纽约州议会通过新的特许学校法，允许新设100所特许学校，其中50个名额留给纽约市。截止2011年7月，纽约市共有125所特许学校，有45500名学生。
学校与政府签署“特许状”，主要指标是学习成绩
各州法律对特许学校的规定不尽一致，但基本框架相同。特许学校在卫生、安全和族裔等方面必须遵守法律法规。像其他公立学校一样，特许学校不得向学生收取学费，不得传授任何宗教，不得营利，学生必须参加全州统一考试。在符合上述条件的情况下，特许学校的经费由政府划拨。
为了确保特许学校符合上述条件，学校必须与政府签署“特许状”，这也是为什么这类学校被称为“特许学校”。特许状是特许学校和办学授权机构之间的合同，规定了特许学校运作的主要事项。特许状不是“终身制”。纽约州特许状的首次有效期为五年，期满后可以延续。特许状能否延续主要取决于特许学校的教学质量和管理水平，其中的主要指标是学生的学习成绩。纽约州特许学校法要求所有特许学校制订学生成绩的目标和评估学生成绩的方式。政府主管部门还要求特许学校签订责任书，作为特许状的一部分。各校的责任书不尽一致，但有一些共同的要求，比如，要求至少75%的学生在两年的全州统考中取得４分或３分的成绩（相当于中国的优秀或良好）。
为了实现其教学目标，特许学校在遵守法律法规和特许状的前提下，有权自主决定课程设置、每天的上课时间和每年的上课天数。为了招聘到“名师”，特许学校还可以自主招聘教职员工、自行决定他们的工资标准。纽约市一所特许中学决定向教师支付12.5万美元年薪外加奖金，比纽约市公立学校教师的平均工资高出整整一倍。这所学校的创办者凡德霍克曾经是中学教师，后来离职创办补习学校。补习学校相当成功，他认为成功的原因在于向教师们支付高薪。这位耶鲁大学毕业的教育实践家愿意在他新创办的特许学校继续高薪聘请教师的做法。
特许学校的招生不得歧视任何学生，也不得按学习成绩挑选优秀学生。以纽约市为例，任何初中生，只要有资格上公立高中，就有资格上特许高中。特许高中的招生不得基于族裔、国籍、宗教、体育特长、身体残障与否、智力高低等歧视或偏向任何学生。如果报名人数超出接纳能力，学校只能以摇号等随机方式挑选新生。纽约州法律只允许特许学校招生时照顾两类学生，一是本校学生的弟、妹（目的是便于家长一起接送）；二是居住在附近的学生。这两种照顾对象都是从便利新生的角度出发，不涉及学习成绩等其他因素。另外，特许学校可以规定只招收男生或只招收女生。
尽管特许学校在招生上不能自设标准筛选新生，生源没有优势，但从教学实效看，特许学校在总体上优于其他公立学校。与同一学区的其他公立学校相比，特许学校85%的学生英语成绩更为出色，74%的学生数学成绩更为出色。
纽约市的布朗克斯预科特许学校就是一所相当成功的特许学校。它创办于2000年秋，当年招收了102名学生。当时的教学场地是教堂的八间地下室，年租金7.5美元，这一接近于零的租金是象征性的。
学校创办者和首任校长乔丹女士此前从未在学校工作过，也没有教育学学位和教师证书，但她对教育始终抱有热情，曾长期在教育界的非政府组织工作。建校初期，为了弥补经验上的不足，乔丹女士花费2.5万美元聘请专家，协助自己工作。该校位于纽约布朗克斯区非洲裔和西语裔聚居的第九学区。1999年，该学区学生数学和英语平均成绩在纽约全市32个学区中倒数第一。学校首届102名学生几乎全部是非洲裔和西语裔孩子。在办学申请书上，乔丹女士写道：她感到自己有“道义责任为这个社区的孩子提供与众不同的学习机会”。尽管生源处于劣势，但该校成立时就庄严承诺：整体教学水平进入学区的前三名，学生平均成绩进入全国前30%。由于有权自行决定课程，该校每天上课时间比普通公立学校多两个小时，每年上课的日子多20天，总体教学时间比政府的规定时间长50%。
成立以来，该校基本实现了预期目标。开办第一年，学生的数学考试平均成绩远远高于纽约全市平均成绩。英语成绩略低于纽约全市同年级学生平均成绩，但明显高于同社区学生的平均水平。为此，全体教师每人获得了1000美元的奖金，就连学校的文秘和门卫也各获得500美元的奖金。这在吃“大锅饭”的美国普通公立学校是无法想像的。
五年后，该校特许状顺利延期。该校最近五年的毕业生100%升入大学，包括斯坦福大学、乔治城大学和弗吉尼亚大学等名校。学校从政府获得的经费占办学经费的80%，其余部分自筹。
纽约市文艺复兴特许学校也是一所相当成功的特许学校。与布朗克斯预科特许学校学生几乎100%是非洲裔和西语裔不同，文艺复兴特许学校学生族裔分布相对平衡，西语裔占43.1%，非洲裔19.8%，白人19.4%
，亚裔17.2%。学校由一批教师和家长于1993年自费创办，成立之初是私立学校，没有政府财政拨款。2000年，该校抓住纽约州允许设立特许学校的机会，申请成为特许学校，从政府获得办学经费。该校的特色是学生从小学学前班一直上到高四（美国高中是9-12年级）。92%学生毕业后升入大学。
教学水平的出色使特许学校吸引了众多学生。2011年，纽约有64000名学生申请到特许学校就读，而录取名额只有12900名。上面提到的纽约市文艺复兴特许学校2010年招收40名新生，竟然吸引了近1500人前来报名。
特许学校是教育试验，立法机关态度审慎
尽管特许学校有一定的办学优势，但纽约市特许学校目前只占公立学校的很小一部分，原因有二。
一是特许学校作为一种新兴办学方式仍处于试验阶段，纽约州法律在允许开办特许学校的同时，也为特许学校的数量设定了上限。纽约州立法机关的慬慎态度有其道理，毕竟教育理念新、办学热情高，不能保证特许学校就获得成功。与其他试验不同，特许学校试验的是对孩子们的教育，成效往往数年后才能看出，一旦特许学校没有取得预期效果，即使取消其特许状，孩子数年的教育已经受到影响。
截止2011年9月，已有三所纽约市的特许学校被取消特许状。部分特许学校的失败是因为财务、校舍等原因。这些方面的困扰，使校方不能集中精力于教学。例如，威廉姆斯堡特许高中尽管在教学上相当成功，但财务管理问题严重，甚至涉及滥用资金，在欠下400万美元的外债后，不得不通过裁减教师来应对危机。2011年9月，纽约市教育主管部门责令其整改。如果一年之内不能解决问题，将关闭这所学校。
二是纽约市城区特许学校面临校舍的困难。公立学校都设在由政府出资建造的校舍中，学校不需要为校舍花费额外的经费，而特许学校除了教职员工的薪酬和学校的日常运行费用之外，还要设法取得校舍，通常只能是租赁。纽约城区特别是曼哈顿区，房租高昂，这给特许学校带来了很大的财务压力。从这个意义上讲，特许学校和普通公立学校并不处在同一条起跑线上。为了协助特许学校解决校舍问题，纽约市教育主管部门将总数125所特许学校中的约2/3安排在公立学校的富余校舍，通常只向这些特许学校收取1美元的象征性年租。
尽管面临这样或那样的困难甚至失败，美国特许学校这一新生事物已经展现出生命力。
“他山之石，可以攻玉”，特许学校这种自办公费的办学形式对中国的基础教育也许有一定借鉴作用。仅在新浪、搜狐和网易等各大网站的教育网页上，每天都可以读到大量有价值的文章，其中既有对中国教育现状的批评，也有对如何改进提出的建议。在中国目前的体制下，这些建议往往沦为纸上谈兵。如果允许开办特许学校，那么，一些有真知灼见的教育界及其他各界人士可以在政府财政支持下一展身手，为部分孩子提供与现行学校不同的教育。
