矿区：被矿法界定得混乱不堪
2012-11-08 21:01阅读：
矿区：被矿法界定得混乱不堪
康纪田
多年来，矿区分割零散、范围重叠、井架林立、越界纠纷频繁等方面的问题严重，导致全国性的矿产资源整合运动并无明显效果。其中，矿区功能定位以及范围划分混乱，是矿业市场秩序混乱的制度性原因。因为制度上没有明确的矿区体系，矿区设立时便将这种不确定性贯穿其中，以至于制约矿业开发的全过程。
1、从现行制度中盘点矿区格局
学术界将矿区系统归总为单一性的矿区，认为矿区是指由行政机关依法划定的、在一定范围内包含矿产资源的、由矿山企业通过井巷工程实施开采行为的空间区域；主要由特定矿产、矿区边界范围及开采范围、生产直接关联的工业广场和建筑设施、开采期限等多个要素组成。看似全面，实际上矿区就成了一个无所不包的大筐。当学术研究中的笼统结论，最终导致矿业制度构建的混乱。在矿业立法时，立法者心目中并没有层次性的矿区概念，致使矿业制度中关于范围、矿区、矿区范围、开采范围以及划定矿区范围等概念往往不加区别地交替使用，并经常被不同程度地偷換。这已严重影响到矿业法律的合理设置，需要甄别和统一。
2、制度中的“矿区”与“范围”相统一
1994年国务院发布的《矿产资源法实施细则》第6条明确了下列用语的含义：采矿权是指在采矿许可证规定的“范围内”开采矿产资源的权利；国家的规划“矿区”，是指国家根据建设规划和矿产资源规划划
定的矿产资源分布区域。该条规定较早地分别使用了“范围”和“矿区”两个基本概念，其中“矿区”的使用与
1986年制定的《矿产资源法》中关于“矿区”的含义基本相同。
可以看出，这里的“范围”和“矿区”是相统一的。一方面是关于“范围”。采矿许可证规定的“范围内”：是指特定矿产归属物权的区域内，是主体在一定期限内有权支配矿产的权利范围，不是从事矿业“活动”的范围。采矿许可证是经批准从事开采特定对象的市场准入证，“范围内”就是经批准开采的唯一“对象”[1]。这个对象，就是具有法律效力的、可排他性支配的资源性“已设矿区”。另一方面是关于“矿区”。主要指资源性矿区，《矿产资源法实施细则》第6条明确规定：规划“矿区”就是指矿产资源分布区域。这已经明确了该矿区就是资源性矿区，因为还处于规划阶段，所以该种矿区属于“待设矿区”。将这两个方面结合，使制度中的“范围”与“矿区”有了内在联系而相互统一；范围就是同一矿区的边界，这说明采矿许可证规定的“范围内”就是指“矿区”的边界以内。
3、制度中的“矿区范围”和“开采范围”相矛盾
仅有“矿区”的边界以内的“范围”，显得过于单调。矿业制度便将“矿区”与“范围”扩展为“矿区范围”和“开采范围”。这种扩展显得周全一些，但是相互之间也显得逻辑混乱。
《矿产资源法实施细则》第11条规定：开办矿山企业，除应当具备有关法律、法规规定的条件外，并应当有确定的“矿区范围”和“开采范围”。从法律规定与采矿登记来看，矿区范围和开采范围显然是两个不同的内容。学术界认为两者截然分开有充足理由：矿产资源属于国家所有，国家相应行政机关通过管理矿产资源而便于划定开采范围，因而将开采范围列为行政许可对象；矿区范围完全不同，矿区范围需要土地使用权，由于土地不但分为国家所有和集体所有两种形式，而且存在农地转用途的障碍，占用集体所有土地要先办理征用手续。所以，矿业立法“将其区分为矿区范围和开采范围具有十分重要的实际意义”。根据其理由可以得出结论：法律要求确定的“开采范围”，与采矿许可证规定的“范围”含义相同，都属于资源性矿区；而“矿区范围”因为需要办理土地征用手续，属于生产性矿区或生活性矿区。矿业制度的系列规定应证了这种结论，《矿产资源法实施细则》第30条规定：采矿权人享有按照采矿许可证规定的“开采范围”从事开采活动的权利、享有在“矿区范围”内建设采矿所需的生产和生活设施的权利。该条规定第一项权利，就是指有权在采矿许可证规定的“范围内”开采；该条规定第二项权利，就是指有权设立生产性矿区和生活性矿区。
根椐分析得知，“开采范围”与采矿许可证规定的“范围”，两者含义重合；而“范围”
又与“矿区”是相统一的。但是，“矿区范围”又不是“矿区”与“范围”的合并，独立存在的“矿区范围”统领着生产性矿区和生活性矿区。这样，矿区、范围、开采范围、矿区范围四个概念同时存在于一个法律之中，可相互之间既没有层次，也不是并列关系，既存在重合现象，又明显的涵盖不足。在制度安排中出现这种混乱现象，凸显立法的理论准备不充分。
4、制度中的“划定矿区范围”彰显公权力越位
关于“开采范围”，应属于采矿技术中的用语，作为法律用语很不适合。除了《矿产资源法实施细则》以外，只是在1986年颁布的《矿产资源法》第13条规定中出现过，在1996年修改《矿产资源法》时取消了“开采范围”的规定。[2]而且，自《矿产资源法》修改及其以后，除了少数地方仍使用“矿区”以外，多数情况下使用的是“矿区范围”，基本上以“矿区范围”代替矿区的全部概念。1998年颁布《矿产资源开采登记管理办法》第32条规定对“矿区范围”专门做了解释：“本办法所称矿区范围，是指经登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域”。这里的“矿区范围”，包括了资源性矿区与生产性矿区，其中“井巷工程设施分布范围”就属于生产性矿区。《矿产资源法》修改废除“开采范围”的同时，也刪除了生活性矿区。然而，“矿区范围”则发生了根本性变化，吸收了原来的“开采范围”。这样，就更加显得逻辑混乱了。
特别是，《矿产资源法》修改时又将“矿区范围”递进到“划定矿区范围”。2011年《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》第1条明确：“划定矿区范围是指登记管理机关对划定矿区范围申请人提出的可供开采矿产资源范围及拟设开采工程分布范围的立体空间区域，依法审查批准的行政行为”。从矿区范围到划定矿区范围的区别，就在于后者的“划定”，是经过相应职权机关批准了的，可将后者视为行政许可行为。问题是，资源性矿区与生产性矿区都要经过行政许可，[3]这在制度设置上，明显地又是一种较大的倒退。财产性物权要经行政许可，是公权力越权的重要表现。这在实践中带来诸多后果，尤其是矿界纠纷和越界开采的处置等，都要经过行政机关。《矿产资源法》第49条规定：“矿山企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由有关县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理”。根据规定，矿山企业之间就矿区范围之间产生的争议，依法应当由相关行政机关的处理或裁决前置。然而，争议的对象是民事物权，却要由行政裁决前置，真不可思议。
[1]经批准开采的“对象”，不是经批准的“对象”。因为行政批准的是从事“开采”的行为活动，不是矿产物的归属权。这是我们目前的矿业制度中长期分不清的顽症，也是阻碍现代矿业制度构建和发展的顽症，后文所要提到的就是顽症所致。
[2]在《矿产资源法》修改前后，都找不到取消“开采范围”的理由，但在2011年修改的《煤炭法》第18条、第31条中仍保留“有计划开采的矿区范围、开采范围”等规定。
[3]这就是上述所说的顽症，资源物权要经行政许可才能设立，这在法理上无法说得通。但就是这样的落后制度一直奉行，至今还沒有看到变革的希望。
