公共事业管理战略，针对具体的公共问题或需求，选择一个公共事业管理行为所要达到的具体目的和所期望的实施结果。
中低层管理人员在目标确立时应考虑以下因素
考虑有关的公共政策、公共事业管理战略，以及本机构及其管理权限和职责的法律规定
具体的社会需要和实现条件
本社区内人们之间的各种利益关系，以及综合人们利益的最佳方法
要进行效果预测
2、计划的形成
(1)阐述目标
(2)分析环境条件
(3)列出可行方案，并比较选择
(4)确定实施方案的方法
时间预算法
乐观预算
中性预算
保守预算
3、公共项目的目标管理
(1)目标管理的含义：
将一个项目的总的目标，分解为若干与总目标相连的具体目标，即一种树状式的目标体系，并以目标即具体的管理结果为依据，明确每个具体目标的负责人，完成时间和资源配置等。
(2)公共项目管理中运用目标管理的优点：
管理人员的责任明确化
参与式管理
强调自我控制的管理
有利于对整个管理过程进行控制、监督和评估
三、公共项目运作方案的决策
（一）、公共项目运作方案的拟订
1、拟订方案的基本内涵和价值
——为实现决策目标准备多种备选方案
——价值：为决策提供必须的资源，从而提供了实现公共项目管理目标的途径。
2、拟订方案的基本原则
——可行性原则
——详尽性原则
——互不兼容原则（独立性）
3、拟订方案的可行性分析
——限制因素分析
——潜在问题分析
——结果的综合分析
（二）、公共项目运作方案的拟订
1、方案选择的基本内涵和标准
——最终选定运作方案的过程
——标准
满意标准：西蒙
合理性标准：哈罗德.孔茨
2、公共项目运作方案选择的基本步骤
(1)综合分析
必须达到的目标和希望达到的目标
成本和效果的对比
积极作用和消极作用
对方案本身和实施环境进行分析
(2)运作方案的选择
多中选一；合多为一；重新拟订；暂缓抉择
四、公共事业管理运作方案的实施
1、实施的准备阶段
制定实施方案
思想准备
组织与人力准备
财物准备
2、实施的落实阶段
控制失效
早期失效
偶然失效
耗损失效
3、评估阶段
对整个活动过程及其效果进行检查和评估，以总结经验教训，为今后的决策实施工作提供借鉴，同时也对决策本身的正确与否加以检验。
第三节 公共事业中的公共财产和资源管理
一、作为公共事业管理对象的公共财产和资源
1、公共财产和资源的基本内涵
公共事业管理所涉及的公共财产，是以一定社区人们共同通过纳税方式来维持的一个机构所管理的各种物资和其他资源。
2、公共事业中公共财产和资源的类别
公共设施、公共物品和产品
公共信息资源
公共人力资源
二、公共事业中公共财产和资源的管理
公共事业中公共财产和资源管理，是中低层公共事业管理机构所进行的日常管理的一个基本内容。
中低层公共事业管理机构在职责范围内的公共财产和资源的管理，主要是通过相关维护公共财产和资源的管理规定和制度，进行必须的维护管理。
关键名词
——公共项目
——目标管理
——公共项目分析
——公共财产和资源
第八章 公共事业管理费用及配置效率分析
学习目的：学完本章后，你应当掌握
1.公共事业产品的生产/提供方式
2.公共事业管理的经费
3.不同类型公共事业产品的配置效率分析
第一节 公共事业产品的提供方式
一、公共事业产品的提供方式
1、公共提供
——公共事业产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。
主要适用于纯公共物品
纯公共物品的供给规律
受益对象为社会公众，不是具体的某些人
增加消费者人数时并不增加政府开支
由于受益对象的不确定，收费在技术上也十分困难
2、市场提供
——主要是由市场提供生产公共事业产品单位的经费
通过收费收回成本，并获取一定利润
事业产品提供单位自负盈亏，企业化经营
竞争在公共管制的市场下进行
市场提供主要适用于
一些具有一定的外部收益，且生产风险较大、或者前期投资较大，因而私人部门不愿意或者一时没有能力投资，或者如果投资，由于行业特性容易发生垄断而引起资源效率下降的产品。
如传统公用事业、电讯、邮政、铁路运输
3、混合提供
——政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共事业产品。主要适用于教育、卫生、医疗、体育、出版、广播、文化等。
公共生产下的混合提供，“政府补贴，政府经营”
私人生产下的混合提供，“私人经营，政府补贴”
二、生产方式与提供方式的组合
1、生产方式与提供方式的组合
图8-1：生产方式和提供方式的组合
公共事业产品一共有五种组合方式
公共生产、公共提供
公共生产、混合提供
公共生产、市场提供
非公共生产、公共提供
非公共生产、混合提供
2、公共事业产品生产与提供的组合方式即公共事业管理经费的配置方式
第一、在不同的组合中，政府都涉足其间并具有关键性的作用。因此，生产和提供的过程，实际上是政府公共事业管理模式形成和实施的过程。
第二、一定的公共事业产品生产和提供的过程，也是非政府组织乃至私人部门投资进行公共事业产品生产和提供的过程。
第二节 公共事业管理经费分析
一、公共事业管理中的公共支出
1、公共支出的概念和分类
(1)概念——也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。
(2)分类
消耗性支出与转移性支出
预防性支出与创造性支出
一般利益支出与特殊利益支出
2.公共事业管理经费中的公共支出结构分析
第一、公共消耗性支出
公共消费支出：为提供公共事业产品而进行的支出；表现为提供公共服务
公共投资支出：为保证和改善社会经济和生活条件的支出；表现为形成资产
公共消耗性支出的主要项目
国防支出（非公共事业支出）
教育支出：开设公立学校；鼓励私人办学
公共保健支出
第二、公共转移性支出
——政府资金无偿的单方面转移，包括财政补贴、补助、养老金、失业救济金、债务利息等。
最重要内容为财政补贴与社会保障支出。
3.公共事业管理费用中的公共支出原则
公平原则
效益原则
稳定原则
二、非政府组织投入
1、内涵
从事公共事业产品生产和提供的非政府组织其资金来源于收入，包括：
溢余：收入与支出的差额
社会捐赠
政府拨款
2、非政府组织资金投入原则
非盈利原则
“社会团体不得从事以营利为目的的经营性活动。”（《社会团体登记管理条例》）
安全原则
非政府组织应成为基金资源的消极持有者，而不是积极创造者。
三、企业资金投入
1、投资于公共事业产品生产企业
投资于适合私人生产、公共提供或混合提供的产品，如教育、医疗、文化、以及水、电、气、邮政、电讯、铁路等
有两种投资方式
（1）、私人投资进行生产，政府进行管理，如价格控制和财政补贴等（主要运用于美国等少数国家）
（2）、企业资金进入公共企业。
2、项目融资方式进行公共事业产品
主要有三种方式：
BOT
(Build-Operate-Transfer)
BOOT (Build-Own-Operate-Transfer)
BOO
(Build-Own-Operate)
第三节 公共事业管理经费配置效率分析
一、具非竞争性和一定排他性的公共事业产品的配置效率
1、公共提供
以桥梁为例，如下图所示。
图8-2：公共提供下的桥梁效率
2、市场提供与混合提供
市场提供下的桥梁效率，如下图所示。
图8-3：市场提供下的桥梁效率
混合提供，效率损失比市场提供小。
3、与提供方式密切相关的其他条件
(1)公共事业产品的可替代性。
(2)收费价格。
图8-4：不同替代条件下的收费效率损失
图8-5：收费价格与效率损失
3、结论
具有一定排他性的公共事业产品来说,可以采取三种提供方式。具体应结合收费与税收的成本及效率损失的综合对比来衡量。
不同可替代性的产品，应采取不同的财政政策，引导不同类别的资金进入。
收费会导致效率损失，收费越高，损失越大；但收费可以防止消费的“拥挤”现象。
二、具非排他性和一定竞争性的公共事业产品的配置效率
该类公共事业产品的特征：
具有外部收益
具有一定的消费替代性
供给上存在一定的垄断性
1、市场提供
图8-6：市场提供下的教育产品效率
2、公共提供
图8-7：公共提供下的教育产品效率
3、混合提供
图8-8：混合提供下的教育产品效率
4、供给弹性问题
关键名词
——公共提供
——市场提供
——混合提供
——公共支出
第九章 公共事业管理的责任与伦理
学习目的：学完本章后，你应当掌握
1.公共事业管理责任的性质、基本内涵与价值
2.公共事业管理的责任机制和责任控制机制
3.公共事业管理伦理的构成、具体内涵与价值
第一节 公共事业管理中的责任和责任机制
一、公共事业管理责任的性质和基本内涵
所谓公共事业管理责任，是指公共事业管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责。
1、公共事业管理责任的性质
公共事业管理责任是一种公共责任，或者说是公共责任在公共事业管理中的表现，公共性以及以这一公共性为基础的效率标准是其最基本的特征。
（1）
从公共事业管理责任的形成和发展来看，公共事业管理责任的最基本的特征就是公共性。这一公共性特征，是与公共责任承担主体和内涵的历史发展密切相关的。就其内容来说，一是负责；二是道德的行为。
（2）
公共事业管理的另一基本特征，是以公共性为前提的效率标准。
2、公共事业管理责任的基本内涵
（1）
回应：即指公共事业管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求。
（2）
弹性：即要求公共事业管理主体在制定和执行公共政策过程中，要充分考虑不同的地区、不同社会群体对不同的公共事业产品或同一公共事业产品不同程度的需求。
（3）
胜任能力：即要求公共事业管理者在制定和执行公共事业产品生产和提供政策时，应受到客观标准的指引。
（4）
依据正当的法律程序：即在公共事业管理过程中，公共事业管理主体必须是依法进行管理，并对结果负责。
（5）
廉洁：一方面指公共事业管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中行为要公开，另一方面，行为要公正，不能利用权力谋取不正当利益。
二、公共事业管理责任的价值
1、公共事业管理责任与公共事业
公共事业管理责任以其公共性和效率性的基本精神，为保证公共事业管理目标的实现提供了可能和必须的保证。
2、公共事业管理责任与民主进步和社会发展
现代社会公共管理社会化，既是民主的内在要求，也是民主发展和社会进步的一个标志。因此，作为公共责任的一个基本内容的公共事业管理责任，也就与整个社会民主的发展和社会的进步密切相关。
在现实中，由于社会的发展和公共事务的增加，任何社会都存在着这样的趋——公共部门和公共管理拥有的权力呈扩张的趋势。显然，公共事业管理责任正起着制约公共事业管理中权力的过度扩张，并规范公共事业管理主体的行为，为完成公共事业管理目标，从而促进社会民主发展的重要作用。
三、公共事业管理的责任机制
所谓责任机制，是指实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。公共事业管理责任机制，即指通过什么途径和方法使得公共事业管理主体真正承担应承担的责任。
第二节 公共事业管理责任控制机制
一、公共事业管理责任的行政控制机制
1、公共组织自身的行政控制机制
科层制组织设计对保证公共事业管理的专业水平和能力、对整个管理过程的控制及责任的归属都是具有积极作用的。这种组织体制本身就是一种内部的责任机制。其组织的基本特点如下：
（1）
高度的专业化分工。
（2）
明确的权责分配。
（3）
完备的规则和程序。
（4）
层级节制。
（5）
重视文件的处理和保存。
2、行政监督检查
（1）
对具有隶属关系的组织行使行政监督权。
（2）
对没有直接隶属关系的组织行使行政监督权。
3、行政监察
行政监察，是指为了保证行政责任的实现，在行政机关内部设立专门监察机关，对行政机关以及公务员的行政行为进行的监督。
其基本特点：
（1）隶属于政府但有相对独立的地位，不受任何机关的限制；
（2）有独立的监督权限；
（3）有行政监察的立法，对行政监察做出明确的规定；
（4）监察工作的重点是反腐倡廉，维护政府的责任。
4、审计
审计是由专职机关通过对公共组织各机关一切财务事项的记录、报告与验证，以鉴定其收支事项的正确程度以及财务行为是否忠诚，并考核其绩效的专门
工作。审计作为公共事业管理责任控制机制，具有十分重要的作用。
5、行政复议
行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出申请，接受申请的复议机关对原具体行政行为的合法性与适当性进行审查，并做出相应决定的具体行政行为或活动。
行政复议作为行政责任的重要途径，具有以下优点：
（1）
范围广泛，涵盖行政违法及行政失当；
（2）
行政复议机关可以通过比较简便、快速的程序，撤销、变更或代替原行政机关决定，因而补救措施更为有效；
（3）
即保证行政机关利用其专门知识和行使法律授予的自由裁量权，又为行政机关提供了改正错误的机会，减少了司法审查的需要。
二、公共事业管理责任的立法控制机制
所谓公共事业管理责任的立法控制机制，是指立法机构对有关公共事业产品生产和提供的相关法律的制定和立法机关对政府管理公共事业责任的确定和监督。
1、立法机构对公共事业产品生产和提供责任法律的确立
2、立法机构对行政机构公共事业管理责任的控制，主要有两种形式：
（1）
议会对政府行政责任的控制。
（2）
人民代表大会对政府行政责任的控制。
三、公共事业管理责任的司法控制机制
公共事业管理责任的司法控制机制，就是通过司法的介入，对公共事业管理主体履行责任进行必要的监督和控制。
1、政府的行政诉讼责任
《行政诉讼法》于1990年10月1日正式实施。该法规定，政府在下列情况下，必须承担行政责任：
（1）
违法拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业，没收财物。
（2）
违法限制人身自由或者对财产的查封、拘押、冻结。
（3）
侵犯法律规定的经营自由权。
（4）
拒绝颁发许可证和执照。
（5）
不履行保护人身权、财产权的法定职责。
（6）
没有依法发给抚恤金。
（7）
违法要求履行义务。
（8）
侵犯其他人身权、财产权。
政府诉讼责任制度对保障公民的合法权益，促进政府履行好包括公共事业管理在内的整个政府责任，具有巨大的作用。
2、政府的行政赔偿责任
政府的行政赔偿，也称为行政侵权赔偿，是指行政主体及其工作人员在行政管理过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家给予赔偿。
现代政府行政赔偿责任制度，是在第一次世界大战后首先在西方国家建立的。1994年5月12日第八届全国人大常务委员会第七次会议正式通过的《中华人民共和国国家赔偿法》，标志着我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。政府行政赔偿责任制度对政府履行公共事业管理责任同样有巨大促进作用。
四、公共事业管理责任的公民参与控制机制
1、公共事业管理中公民参与控制机制的作用与条件。
作用：
（1）可以反映公众的需求与偏好，从而使政府关于公共事业产品生产和提供的政策以及执行这一政策的行为与社会中大多数公民的需求更为吻合，更好地回应公众的需求。
（2）可以使公共事业管理者清楚公众对公共事业管理机构绩效评估的意见。
（3）可以向公民提供有关公共事业产品生产和提供的信息，有助于公共对政府以什么方式生产和提供公共事业产品、提供多少公共事业产品作出必要的判断。
（4）参与的直接结果之一是促进公共事业管理机构服务效率的提高，从而反过来增强公众对公共事业管理机构的信心，进而增强对公共政策合法性的认同和支持。
条件：
（1）
要有必须的制度设计。
（2）
要有相应的公共管理文化。
（3）
公众必须的参与能力和信息。
2、公共参与公共事业管理的方式
（1）
公开听证。
（2）
民意调查。
（3）
咨询委员会。
（4）
利益群体。
第三节 公共事业管理伦理
一、公共事业管理伦理的构成
1、政府组织伦理与非政府组织伦理
（1）
政府组织伦理：通常也称为行政伦理，是针对政府组织行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范，是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的政府组织行为准则和规范系统。这一伦理要求主要表现在政府组织既遵守社会的伦理规范，同时又努力使管理者在自我伦理方面追求至善，最终达到道德的主体性和规范性的高度统一。
（2）
非政府组织伦理：是指非政府组织在从事公共事务或与维护和增进社会公共利益有关的活动时，所应遵守的伦理原则和伦理规范。它与政府组织伦理一样，也是一种社会角色伦理，是在国家与社会的良性关系建构中应乎社会的需求而产生的。其核心体现在是否致力于公共服务以及这些服务是否有利于社会的进步和人的发展。
（3）
作为社会角色伦理，政府组织伦理和非政府组织伦理与个人伦理相比较，具有下列明显的区别：
主体不同；影响不同；约束方式、依靠力量不同；评价标准不同。
2、公共事业管理伦理的内容构成
由观念要素（行为伦理意识）、实践要素（即以一定的伦理规范为指导的政府组织行为与实践的结合要素）组成。
（1）
公共事业管理伦理意识，包含伦理准则意识和伦理责任意识，是完全内化的伦理境界。
（2）
公共事业管理实践伦理，是通过政策或制度表现出来的对社会公众的行为规范或要求。一是指维护公共服务活动正常运行所需的伦理规范，是由政府或其他社会权威机构设计、制定和推广的；二是指对于政府倡导的这些公共服务活动中的伦理规范，除了用社会舆论、自我主人等软约束手段支持外，还要为其设定政策优化的硬约束手段。
3、公共事业管理角色伦理
角色伦理是管理者在角色担任中应有的行为准则和伦理规范，根本上是管理者的责任与义务。对于公共事业管理者来说，公共事业管理活动过程是一个为公众尽义务的过程。崇高的人生目的（或角色目的）赋予责任以意义，而责任则是达到目的的一个必不可少的部分和过程。实现公共事业管理角色伦理，必须具备两方面的基础，一是指导角色行为的行政良心；二是实现角色伦理的能力。
二、公共事业管理伦理的具体内涵
（1）
维护和增进公共利益。
（2）
以公众为本提供服务。
（3）
严格遵守和执行法律。
（4）
勇于承担公共责任。
（5）
高尚的敬业精神。
三、公共事业管理伦理的价值和建设
1、公共事业管理伦理的价值
对管理者的作用主要表现在：
（1）导向作用；（2）规范作用；（3）选择作用。
2、公共事业管理伦理的建设
（1）
建立完善的法律框架。
（2）
公共事业管理的责任履行机制。
（3）
行为守则。
（4）
公民参与。
关键名词：
——公共事业管理责任
——公共事业管理责任机制
——公共事业管理伦理
