非法集资监管中存在的问题及解决途径
2016-03-24 23:27阅读：
文幽禾/文
2014年以来，河南、陕西等地一些投资公司、非融资性担保公司、农民专业合作社等非存款类经营主体通过欺骗手段聚集资金，任意挥霍、转移或非法占有，导致参与者资金难以收回。这些非法集资行为大多规模大、涉及人员多，资金兑付比例低，处置难度大，严重影响金融市场的健康发展，极易引发社会风险，影响社会和谐。
一、非法集资的概念、主要表现形式
非法集资是指违反国家金融管理法律规定，通过一定途径向社会公开宣传，向社会不特定对象吸收资金，并承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报的行为。投资公司、非融资性担保公司、农民专业合作社等非存款类经营主体非法吸收资金的形式较多，主要的有以下几种：
（一）以投资入股的方式非法吸收资金
该方式中集资者多以保本付息、高分红为诱饵，与不特定公众签订参股协议，骗取投资参股本金。
（二）以承诺保底收益的委托理财方式非法吸收资金
该方式中集资者利用公众理财知识
欠缺，追求高额收益心理，多采用保本和支付高于银行同期利率数倍利息开展受托投资管理业务的方法，与不特定公众签订委托理财协议吸收资金。
（三）以吸收存款付高息的方式非法吸收资金
该方式中集资者通过高额利息为诱饵，多采取出具借条、借据或签订合同的方式直接向不特定公众吸收资金，或者虚构金融机构内部“高息揽储”的假消息，伪造金融机构储蓄存单，印章吸收存款。
（四）以代种植（养殖）、租种植（养殖）、联合种植（养殖）等方式非法吸收资金
采用该方式的集资者以农民专业合作社居多。集资者多以合法经营者的名义，打着农业投资、创业等幌子，以代种植（养殖）、租种植（养殖）、联合种植（养殖）及商品回购、寄存代售等方式诱骗群众，非法吸收群众资金。
二、非法集资多发的原因及监管中存在的问题
（一）非法集资获取资金快，不易被发现，能解决经营者融资困难问题
从监管实践来看，大部分非法集资者都有实体经营项目，其非法吸收资金的主因是合法融资渠道遭遇瓶颈。以非法占有为目的的非法集资者占比不大，他们更看重的非法集资获取资金快，不易被发现的特点。
（二）群众手头闲散资金较多，对资金增值愿望强烈，但投资风险防范意识不强
现实中，大部分群众缺乏投资理财专业知识，对投资股市、期货、房地产、古玩等市场的风险性顾虑重重，而非法集资者所宣称的资金高利息、高回报、低风险对其具有极大的诱惑力。
（三）金融法律法规存在监管盲区，部门监管效率不高
我国实行“一元多头”的金融分业监管体制，该监管体制导致监管力量分散，监管盲区较多；在金融监管机构设置上，中央金融监管部门派出机构中国人民银行到县级，银监到地级，证监、保监仅到省级，导致金融监管部门很难及时了解一线的实际情况；另外，在金融监管的权责方面，存在金融监管的权责不明确、不相称和不对等现象。这些都对查处非法集资的效率造成一定的影响。
三、非法集资行为的监管部门及责任
（一）非法集资的主要监管部门
《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第6条规定：“非法金融机构和非法金融业务活动活动由中国人民银行予以取缔”。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第9条规定，非法集资由中国人民银行调查、核实，初步认定后，应当及时提请公安机关立案侦查。由此可见，非法集资的主要监管部门为中国人民银行。
（二）处置非法集资牵头部门
2007年，国务院印发《关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》，建立处置非法集资部际联席会议工作机制，银监会是牵头单位，成员单位共18个。2010年，成员单位增至31个。该《批复》规定：“对于事实清楚，证据确凿、政策界限清晰的，由案发地省级人民政府组织当地银监、公安、行业主管或监管等部门进行认定”。另外，根据该《批复》的规定及《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第17条规定，非法集资一经认定，由省级人民政府负责非法集资案件的组织查处和债权债务清退等处置善后及维护稳定工作。可见，处置非法集资的牵头部门应当为银监会。非法集资认定主要单位为银监会和公安部门。省级人民政府的主要职能为处置非法集资的组织、协调工作。
（三）工商行政管理机关对非法集资行为的监管职责
根据工商行政管理法律法规规定，工商行政管理机关对投资公司、非融资性担保公司、农民专业合作社等非存款类经营主体非法集资行为监管职责是通过对主体资格及广告行为的监管体现。在监管过程中，行政执法人员一旦发现经营者的行为涉嫌构成非法集资，应及时告知中国人民银行；如果违法行为仅涉嫌非法集资，应及时将案件移交中国人民银行。如果有证据证明经营者的非法集资行为涉嫌构成犯罪，应立即将案件移交公安部门，依法追究其刑事责任。
1.主体资格监管职责
《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》是取缔非法金融机构和非法金融业务活动的专门行政法规，与国务院《无照经营查处取缔办法》比较，属特殊法。在经营者未取得营业执照从事金融业务违法行为实施行政处罚适用法律法规的选择上，应优先适用。故工商行政管理机关对未取得营业执照从事金融业务行为（非法集资行为）无管辖权。
根据《公司法》、《公司登记管理条例》的规定，公司登记事项发生变更，未依法办理变更登记的，工商行政管理机关责令限期登记，逾期不改正的，工商行政管理机关应依法进行行政处罚，情节严重的，可吊销营业执照。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第13条第2款陈述道：“设立非法金融机构或者从事非法金融活动骗取工商行政管理机关登记的，一经发现，工商行政管理机关应当立即注销登记或者变更登记”。从以上规定来看，对于公司擅自变更登记事项涉嫌从事非法集资的，工商行政管理机关应当以公司涉嫌登记事项发生变更未依法办理变更登记逾期未改正进行立案，同时，将案情及时函告当地中国人民银行，积极配合中国人民银行、银监部门、公安部门做好非法集资案件的调查、认定工作。如果公司违法行为被认定为非法集资，工商行政管理机关应根据中国人民银行、银监部门、公安部门的调查、认定结论决定是否注销登记、变更登记，或者吊销其营业执照。对于农民专业合作社涉嫌非法集资案件，如果违法行为被认定为非法集资，工商行政管理机关应根据《农民专业合作社法》、《农民专业合作社登记管理条例》的规定，以登记事项发生变更未依法办理变更，情节严重为由，吊销其营业执照。如果其是为了实施非法集资，提供虚假登记材料或者采取其他欺诈手段取得登记，工商行政管理机关应视其为情节严重，撤销登记。
2.广告违法行为的监管职责
目前，投资公司、非融资性担保公司、农民专业合作社等非存款类经营主体非法集资活动主要涉及债权、股权、商品营销、生产经营等领域。针对非法集资广告的隐蔽性强、危害大的特点，国家工商行政管理局《关于加强融资广告管理的通知》、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会、国家广播电影电视总局、新闻出版总署《关于处置非法集资活动中加强广告审查和监管工作有关问题的通知》明确了禁止发布的含有或者涉及8种活动内容的广告，并规定了广告主、广告经营者、广告发布者发布上述广告应承担的法律责任。另外，新修订的《广告法》也对招商等有投资回报预期的商品或者服务广告违法情形进行了列举，规定了相应的法律责任。因此，工商行政管理机关对投资公司、非融资性担保公司、农民专业合作社涉嫌发布集资广告的行为，除了调查其违法发布广告的事实、情节外，还应调查其是否涉嫌违反登记管理法律法规。如果经营者仅处于宣传阶段，未获得不特定公众的资金投入，工商行政管理机关应根据《广告法》及国家工商行政管理总局处置融资广告的两个《通知》的规定，对其实施行政处罚。
（四）其他监管部门的职责
根据国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》的规定，行业主管部门及监管部门要协助省级人民政府负责本地区、本行业非法集资的监测预警、非法集资案件查处和债权债务清退等处置善后及维护稳定工作的配合、协调、指导工作。对于非法金融机构和非法金融业务活动的犯罪嫌疑人、涉案资金和财产，由公安机关依法采取强制措施，防止犯罪嫌疑人逃跑和转移资金、财产。由此可见，其他监管部门在处置非法集资违法行为时，主要是发挥各自职能，协助省级人民政府处置本地区、本行业善后及维护稳定工作的配合、协调、指导工作。例如前置审批手续的注销、撤销、吊销；涉案资金、财产的扣押等。
四、解决非法集资监管中存在问题的途径
（一）加快金融管理法律法规的立法建设，杜绝监管盲区
建议有关立法部门加强金融管理相关法律、行政法规的修订，制定金融管理地方性法规或者实施细则，明确投资公司、非融资性担保公司、农民专业合作社等非存款类民间借贷主体的法律地位、市场准入、业务经营规则及监管规则；合理划分政府及其职能部门对非法集资的监管职责，进一步明确非法集资认定标准，规范处置原则和程序，杜绝监管盲区。必要时，可以确定两个或者两个以上行政执法部门负责不同领域非法集资的监管工作，也可通过设立市、县两级中国人民银行派出机构“金融市场监督管理稽查局（所）”的形式，分流中国人民银行案件查处职能，加强“金融市场监督管理稽查局（所）”人员配备，明确监管权限，赋予其强有力的行政执法手段，实现查处非法集资案件法律完备，部门专一，人员充实。
（二）加强非法集资监管联席会议制度建设，加强地区合作，建立打击非法集资的长效机制
继续加强非法集资监管联席会议制度建设，除部际、省级非法集资监管联席会议制度外，还应加强市、县两级非法集资监管联席会议制度建设，加强部际、省、市、县四级非法集资监管联席会议横向、纵向之间的沟通与协作，构建由政府、银监、工商、公安等多部门统一协调、互相配合的处置非法集资工作机制。同时，通过数据交换、网络信息以及经营账户等渠道，对经营者的集资、投资行为进行合理监控，使非法集资在萌芽状态时及时被发现和处置，使人民群众的损失降至最小。
（三）梳理非法集资监管法律依据，加强行政不作为责任追究
各级政府及其职能部门应针对非法集资监管中存在的问题，有目的地对现行法律法规、规章及规范性文件中有关非法集资的规定进行梳理，编印《非法集资监管指南》，方便行政执法人员学习和借鉴。同时，加强对非法集资监管行政不作为行为的查处，促进行政执法人员依法监管，及时、合理处置非法集资。
（四）各级政府及其职能部门各司其职，注重疏堵结合
各级政府及其职能部门应各司其职，切实履行法律赋予本部门的监管职责，做好非法集资监管或者处置工作。对触犯刑律的，不能以罚代刑，应及时向公安机关移送案件；司法机关应依法办案，依法追究非法集资者刑事责任，震慑违法分子；处置非法集资相关部门应做好对参与集资公众的解释、安抚等思想疏导工作，保证已追回资金的保管、发放等工作顺利进行。各级政府及其职能部门在处置非法集资时，要注重疏堵结合，从重处罚纯粹以诈骗为目的的非法集资者，解决因从正规渠道得不到资金误入歧途的非法集资者经营中遇到的实际困难。
（五）加强培训和宣传
各级政府及其职能部门应加强对本部门行政执法人员非法集资监管法律法规、办案程序及技巧等方面内容的学习培训，提高行政执法人员监管、处置非法集资的能力。同时，加强对社会的普法宣传，多层次、全方位宣传非法集资的表现形式、特点及社会危害性，提高经营者的守法意识，增强社会公众对非法集资行为的识别能力，从而远离非法集资。
本文刊载于2015年《陕西工商》第六期、《西安工商》第二期
