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清朝“火耗归公”与廉政“缩水”——首发《看历史》杂志2018年12期专栏

2019-01-09 14:42阅读：

http://blog.sina.cn/dpool/blog/u/1357569681

文/李晓巧
（此文首发《看历史》杂志）

历史上有个通常说法是，清朝雍正年间实行的“火耗归公”和养廉银制度促进了当时的官员廉政。
清朝“火耗归公”与廉政“缩水”——首发《看历史》杂志2018年12期专栏
（图片来自网络，感谢！）

先来看什么叫作“火耗”？《清史稿》中有个官方解释，“盖因本色折银，镕销不无折耗，而解送往返，在在需费，州县征收，不得不稍取盈以补折耗之数”——话说得很委婉，意思是，赋税征收银两了，百姓缴纳的很多散银在镕铸成大锭银两时，会有损耗，而且，地方政府解送税赋银两到国库去，中途也需要运输押护的开销，于是，不得不向百姓多征收一些银两，这个“补折耗之数”就是常说的“火耗”。说白了，“火耗”就是一种地方政府在国家法定税赋之外的额外加征。
康熙五十一年（1712年），最高统治者曾开明大度地宣布：“新增人丁永不加赋。”以当年的税赋标准作为清朝永远的税赋额度，圣祖的金口玉言，后世皇帝不敢违背，但是随
着行政成本上升，用于补贴地方官吏工资和地方政府的各项开销增多，各地不断提高“火耗”的征收额度，标准不相一致，给百姓增加了很大负担。
火耗银的征收额度是多少？雍正年间的火耗银征收，通常是额定税赋每一两银子加征火耗银“重者数钱（银），轻者钱（银）余”，可见，比例最少是10%以上。实际上，在西北地区，陕西一带，火耗的征收比例相当高，“查秦省州县火耗，每两有加二三钱（银）者，有加四五钱（银）者”（《东华录》），其比例最高达到50%，民间受累很重。
晚清官员邓华熙的日记中，记录了1874年九江税关上缴饷银时，“三日一缴，倾销火耗每百（两）六两”——这里，火耗银缴纳比例是结算银两的6%，即相当于增加了6%的税收款。由此看来，即便是一个官方机构向国库结算时，也要缴“火耗”。九江税关既然要交6%的“火耗”给上级部门，那么，它收取关税时所征收的“火耗”肯定是要高于这个比例的，应该也在10%以上。
从州县到直省，乃至于中央，都知道地方政府对百姓有“火耗”征收项目，而且汇集起来是数额相当大的款项，出于种种原因，一直都听之任之，百姓更是无法反抗地方官吏。相沿成习，收火耗银的地方官府和缴火耗银的纳税人都没觉得有什么不妥的。——实际上，当时征收火耗银是在打法律的擦边球。
州县官吏借征收银两火耗的机会，营私舞弊，中饱私囊，省一级的巡抚、布政使等官员，从中也有分肥，基本都是睁一只眼闭一只眼，于是，“州县重敛于民，上司苛索州县，一遇公事，加派私征，名色繁多”，火耗银成了众所周知的“灰色收入”，是地方官吏们眼热的肥肉，甚至有官吏为分“火耗”而争执反目。
雍正即位后，火耗银被中央政府所关注。
清朝“火耗归公”与廉政“缩水”——首发《看历史》杂志2018年12期专栏
（图片来自网络，感谢！）

清代掌故集《清稗类钞》中这样记述：“雍正间，耗羡归公，定直省各官养廉，其端则发于山西巡抚诺岷、布政使高成龄。”确切地说，是在雍正二年（1724年），山西巡抚诺岷“请将山西一年所得耗银提解司库，除抵补无著亏空外，分给各官养廉。而成龄复请仿山西例通行直省。”（《清史稿》）雍正皇帝就将这个提案让大臣们商议，各省封疆大吏知道雍正皇帝的厉害，“上意所向，不敢争”，田文镜等地方巡抚都很识趣地向朝廷提出火耗统一上缴国库的奏请。于是，当年七月，大清王朝实行“火耗归公”，这一历史上有名的财政举措，又称为“耗羡归公”，将明朝以来的“耗羡”附加税正式改为法定正税，官方说法是，“火耗归公”用意在打击地方官吏的任意摊派行为。
这里要插叙一下，实际上在康熙末年就有官员对“火耗银”动脑筋了，此人是清史上鼎鼎有名的人物，他叫年羹尧，在担任陕甘总督这一个重要封疆职位时，因为西北驻扎重兵，各项开销都很大，年羹尧奏请将陕西地区的火耗银由总督衙门征收上来，上缴一部分给朝廷，再留一部分在陕西，“陕甘总督年羹尧请酌留秦省火耗充各官用度，余者捐出弥补亏空，圣祖（康熙皇帝）不许。”（《清史稿》）——康熙皇帝知道，如果同意年羹尧的方案就等于将火耗征收合法化，有悖于他“永不加赋”的谕旨，贵为一国之尊，岂不是自己打自己的嘴巴，让天下人笑话，而且更会助长地方政府提高火耗银的征收比例，让百姓不胜重负。
雍正皇帝决定实行“火耗归公”后，接着是如何征收“归公”的问题？山西巡抚诺岷“请限定分数”，即他请示雍正皇帝，征收的火耗银多少留给州县，多少给直省提留，再有多少要上交给朝廷？——他是按照通常思维，请示明确地方政府和中央在火耗银上面的分成问题。雍正皇帝的批复是：“酌定分数，则将来竟成定例，必致有增无减。今耗羡与正项同解，州县皆知重耗无利于己，孰肯加征？若将应得之数扣存，势必额外取盈，浮于应得之数。”（《清史稿》）——听起来，句句都是为老百姓考虑，防止州县官吏贪污腐败，勒索百姓，实际上是，道高一尺魔高一丈，乾纲独断的雍正皇帝是将所有的火耗银子一把抓到了自己手上，全部上缴朝廷，也就是由他皇帝来统一分配，不给各省州县官有插手的机会。
伴随着“火耗归公”的，是清代“养廉银”制度。雍正皇帝让朝廷大臣们商定各级官员的养廉数额，“于是定为官给养廉之制”，由户部造册统一发放。养廉银制度的本意是想凭借高薪，来鼓励养成官员们的廉洁习性，并避免贪污情形，因此取名为“养廉”，——普遍发放给帝国官员们养廉银，取代一部分地方实权派的坐大独吃。
再看一看“火耗归公”后的官员养廉银标准。养廉银的多少，视各地富庶与否，略有不同，一般来说，养廉银通常为薪水的10倍到100倍，如：年薪45两、禄米45斛之外，正七品县令另有养廉银400两—2000两，以此类推，到一品高官大学士、总督兼尚书衔的官员们一年的养廉银有13000两—20000两，可见，官员的养廉银比原来的正俸年薪要高很多。
那么，是不是给各级官吏发一笔廉政“补贴”后，官吏们就都会安分守己、一心为国为民了呢？其实不然，廉者自廉，贪者自贪。雍正时期，官员沈近思曾经跟雍正皇帝汇报：“今天如果国家将火耗银正式收归国库的话，就相当于承认了征收火耗银的合法性，使之成为了正式税收，那么，地方官吏以后在征收已经包括了火耗银在内的税赋后，还会再弄出一个类似于火耗银的税收名目，这样就更加重了百姓的负担了！”——曾经当过州县官的沈近思一针见血地指出了“火耗归公”的后遗症。
实际情形是，雍正朝后，清代官场的贪污案例依然持续不断，比如雍正年间的年羹尧、乾隆时期的和珅，他们的贪赃银子都是巨额数字，尤其是和珅攫取的不正当财富相当于当时大清帝国十五年的赋税之和！清人随笔《水窗春呓》中说：“督以两江为最，一年三十万（两）。”——两江总督一年的公开收入是30万两白银，实际这个职位的法定养廉银至多2万两，再有从一品官的正俸180两，加起来怎么着也与30万两的差距甚大，也就是说：总督在拿了国家发的“养廉银子”之外，又得到了多很多的一笔银子，这是哪里来的钱呢？所以说，终清一代，官员贪赃秽行，几无断绝，只是数字多少和隐蔽程度大小而已。
其实，施行“火耗归公”的初期，就有不同的声音，乾隆皇帝即位后也有过质疑，但因为是雍正皇帝极力推行的，而且将耗羡的一部分作为“养廉”由中央统一掌握，按照不同等级“合法”地分发给官员们，对整个统治阶层而言有“利益均沾”的意思，所以赞同者居绝大多数——众所周知，清代官员的正俸是很低的。有了冠冕堂皇的“养廉银”后，全国范围的官员阶层基本都能过上很体面的生活了。
清朝“火耗归公”与廉政“缩水”——首发《看历史》杂志2018年12期专栏
（修建于乾隆时期的皇穹宇位于圜丘坛以北，是供奉圜丘坛祭祀神位的场所，存放祭祀神牌的处所。拍摄/李晓巧）

有一个历史插曲是：光绪二十九年（1903年），“王公百官豫请来年皇太后七旬万寿报效廉俸申祝，懿旨止之。”（《清史稿》）——整个大清朝的所有官员集体请求在慈禧太后七十大寿时，将全部养廉银奉送给她作为寿礼——这可是一个天文数字——慈禧太后可不是个糊涂人，她的回复是：心意领了，养廉银你们自己留着吧！
综合而言，不管是“火耗归公”，还是养廉银制度，最大的赢家是统治阶级最高层，受益者是金字塔自上而下的一级级官吏，作为纳税人的普通百姓，实际上并没有什么实质上的受惠。从制度设计上，“火耗归公”有进步意义，而清代的养廉银制度并没有完全达到顶层设计的廉政目的，实际效果极其“缩水”。
（end）

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李晓巧

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作者多年学习研究中国历史，工作之余，笔耕不辍，先后在两百多家报纸杂志发表文史作品，诸多文章被省级、国家级报刊、新媒体转载，或编选入集。近年来的文史专栏有“国学专栏”“中国古代经济手账”等。

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