美国ＲＴＣ运行机制及中国ＡＭＣ运行环境分析
2009-12-01 11:05阅读：
一、美国ＲＴＣ运行机制
(一)ＲＴＣ成立背景
本世纪三十年代,由于经济萧条,美国银行大量倒闭。为解决由此产生的经济、金融危机,美国建立了存款保险制度,该制度由市场融资但由政
府担保,其特殊性在于,它允许29,000多个储贷机构入市营运。储贷机构(指信用社和储蓄银行两类金融机构)与商业银行相比,资产规模一般较小,服务范
围局限于社区,业务传统上是以住房抵押贷款为主,在美国地理和职能高度分割的市场中运作,因此上述制度设计了倒闭储贷机构有序退出市场而不影响储户信心的
机制。八十年代以前,上述系统运转良好。到八十年代初期及中期,美国经济出现高通胀、高利率的现象,储贷机构的长期住房抵押贷款多为固定利率,与其不断升
高的短期筹资成本不匹配,加上过度竞争、管理失误和受贿、监管能力不足等原因,引发了储贷机构倒闭风潮,酿成“储贷危机”。在此种情况下,美国联邦储蓄和
贷款保险公司在政府支持下,按市场原则收购和兼并了一些倒闭储贷机构,同时还承担了大部分重组失败的风险,导致购并成本上升。然而,储贷机构倒闭数目和规
模在80年代下半期继续增长,其损失最终导致了联邦储蓄和贷款保险公司的破产。
1989年以后,联邦储蓄和贷款保险公司的资金由联邦重组基金根据联邦存款保险公司管理要求重新组合。联邦存款保险公司建立于
1933年,其主要职责除为公众存款提供保险外,还包括调查银行的问题,对其进行诊断,并提出援救计划。它比联邦储蓄和贷款保险公司拥有更多的资金和人力
资源,并有过成功管理1500家倒闭银行的经历,积累了丰富的经验,能够有序地监督管理愈来愈多的有问题金融机构。由于倒闭的储贷机构数目及其资产增长很
快,为在法律和行政上对其进行管理,美国国会于1989年通过特别立法———《金融机构改革、复兴与加强法案》,赋予联邦存款保险公司经营联邦重组基金的
责任,同时成立ＲＴＣ,处理储贷危机。
ＲＴＣ实质上是联邦保险公司的一个子公司,负责清收破产储贷机构的资产,并被赋予按市场原则有序管理和解决倒闭储贷机构的任务,以最大限度地减少政府损失。同时,为保证ＲＴＣ正常运转,作为配套措施,上述法案确定,由债务处理融资公司为ＲＴＣ提供融资服务。
(二)ＲＴＣ运行体系
美国国会通过特别立法,明确了联邦重组基金、债务处理融资公司、ＲＴＣ的
职能及架构。
联邦重组基金的主要职能是,接管已经撤消的联邦储蓄和贷款保险公司的资产负债,接管ＲＴＣ终止后留下的资产负债。它接受联邦存款保险公
司全权管理,但在联邦住房贷款银行董事长和各地区联邦住房贷款银行总裁组成的董事会指导下开展工作,且基金本身具有独立性。它没有独立雇员,在业务需要时
借用联邦存款保险公司的工作人员。其资金来源于所持资产的收益、清算所得、财务公司借款、保险基金会的会费以及财政拨款。
债务处理融资公司的宗旨是,筹集资金支持ＲＴＣ运作。该公司成立于1987年,是一家混合所有制的政府性公司,当时设立的目的是为联
邦储蓄和贷款保险公司筹集资金。1992年以后,上述功能被终止,专职为ＲＴＣ融资。其日常管理由董事会负责,管理费用由联邦住房贷款银行支付。它没有专
门雇员,而是聘用联邦住房贷款银行的工作人员。其资本金源于向联邦住房贷款银行发行的无投票权股票、债券发行、自有资产收益、ＲＴＣ转交的收益、联邦重组
基金转交的收益、联邦住房贷款银行的贷款以及财政部的拨款。
ＲＴＣ是处理不良资产的关键机构,其宗旨是最有效地接管和处理破产储贷款机构的资产负债。虽然政府没有实际投资,但它在法律上被视为
政府机构。其监事会由财政部部长、美联储主席、住房及城市发展部部长、两名房地产行业富有经验的知名人士组成。他们由总统任命,国会批准,对ＲＴＣ的政
策、战略计划及预算负责并监督其运作,但不参与日常工作。其董事会与联邦存款保险公司董事会是同一个班子。ＲＴＣ设有一名首席执行官,由总统商参议院同意
后任命,可以行使ＲＴＣ的所有权利。除此之外,它没有自己的雇员,而是在给予合理补偿的情况下,利用其他机构(主要是联邦存款保险公司)的职员。在ＲＴＣ
运转后,大约有1,000名联邦存款保险公司的职员参与了它的业务活动。此外,法律还授权设立全国咨询委员会和地区咨询委员会,协助其开展工作。
ＲＴＣ除具有公司的一般权利外,还有一些特殊权利,包括:发放贷款,向债务处理融资公司发行债券,组建过渡性银行,可对任何机构和代
理机构提出诉讼或驳回诉讼、也可对机构官员在处理业务时的重大过失和故意失误提起上诉等。它的资金来源于债券发行,经监管机构批准,也可以从财政部借款。
法律对它的未偿负债有最高额限制,即:未偿负债总额—(现金+资产)×85%≤50亿美元。为维护其信誉,只要它的债务符合政府规定,政府就给予偿还担
保。
(三)ＲＴＣ取得成功的保障
对有问题金融机构的处理,可以根据情况采取不同模式进行。国际惯用模式主要有六种:政府强制重组并独自承担损失模式、政府托管模式、多
方共担损失模式、银行托管模式、债权银行主导重组模式和国外机构参与重组模式。具体采用何种模式,除应考虑所有制结构、法律结构、制度结构外,还应考虑有
问题机构的风险严重程度、市场环境以及处理成本与效果的权衡比较。
ＲＴＣ以联邦存款保险公司为依托、以联邦重组基金和债务处理融资公司为营运辅助,形成了美国处理储贷危机的有效机制,即采用了政府托
管模式,即国会充分授权,联邦政府进行统一管理和战略协调。其原因之一是储贷机构的风险严重程度及其对美国经济、金融乃至社会的影响大大超出了预料。
ＲＴＣ从1989年成立到1995年解决储贷危机的6年多时间里,先后对遍布美国40多个州的747家有问题储贷机构进行了接收托管,处理资产总值达4,600亿美元。美国在如此短时间内即成功解决了储贷危机,其原因除选择了合适的处理模式外,也得益于以下几种做法:
1.得到法律的规范和引导。美国在解决储贷危机中,突出的做法是广泛运用法律手段,使ＲＴＣ各项运作都得到严密的法制约束和法律支持,
最大限度减少了政府对ＲＴＣ不适当的行政干预,也减少了扭曲市场的可能性。美国自1989年《金融机构改革、复兴与加强法案》颁布以后,又先后颁布了《银
行违约处罚法》、《存款保险公司改进法》、《ＲＴＣ再融资、重组与改进法》、《“一揽子”预算协调法》以及《ＲＴＣ终止法》。
2.各机构之间的有效协调。ＲＴＣ、联邦重组基金和债务处理融资公司分工明确、目标一致、职能互补,互相配合、互相制约、高效协调,使不良资产处理工作有层次、有秩序、有效率地进行,限制了腐败和道德风险的产生。
3.充分运用市场手段。美国健全的市场机制为ＲＴＣ充分运用市场手段提供了空间。经过折价购买不良资产,ＲＴＣ通过发债、拍卖、兼并、
资产证券化等方法,利用市场条件和资本市场手段对其进行处理,其特点是直接对储贷机构不良资产的存量动手术,并以不良贷款的剥离和重组为主要特征。
4.提供足够的财政支持。提供足够融资,是处理系统性危机的重要条件。尽管美国是发达的市场经济私有制国家,资产重组主要是私人企业
的自主行为,但政府对不良资产重组的支持却十分重要。在ＲＴＣ运行过程中,财政先后动用了1,500亿美元资金,并筹得900亿美元损失准备金,是
ＲＴＣ、联邦重组基金和债务处理融资公司三机构的最终资金的支持者。
5.充分利用相关机构人力资源。上述三机构均无专职雇员,而是充分利用了联邦保险公司、联邦住房贷款银行等金融机构人员,这不仅迅速
获得了富有经验的专业人才,同时由于所聘人员利益不在上述机构中,减少了与其他部门在权责划分上的利益摩擦,降低了营运成本,提高了工作效率,并保证了
ＲＴＣ等机构在完成使命后顺利退出市场。
二、中国ＡＭＣ的运行环境
尽管中美两国国情差异很大,但ＲＴＣ在解决对一国经济社会有重大影响的系统性金融危机中,所提供的思路和做法具有普遍借鉴意义。
中国对银行不良资产及金融风险的重视,始于1994年专业银行向商业银行转轨。随着金融法规的不断推出,银行不良资产逐步公开。
1998年1月,央行公布的国有商业银行不良资产比率已高达贷款总额的25%。在目前国民经济效益低下、企业亏损加剧、结构性矛盾突出、市场发育和管理水
平薄弱的情况下,中国国有商业银行与国有企业之间的关系,依旧是单纯的经济契约信用关系或资金分配供应关系,并非市场体制下银企合作关系。国家垄断信用制
度,形成金融业对市场导向有限性,并有投机倾向;金融领域利率机制不够灵活,无法调节体外循环的巨额金融资产;银行商业化进程缓慢,金融相关比率即金融资
产总额与ＧＮＰ之比变化较小;经济、金融、贸易自由化中,对一些处于劣势的产业和企业需要救助时,政策性金融能力又表现出严重不足等,以上客观环境使企业
负债和银行高不良资产的局面进一步恶化。
(一)中国银行体系不良资产的特殊性
中国银行体系不良资产的形成,是多种因素综合作用的结果,既有银行自身经营管理不善、旧的经济体制下国有企业对国有银行过分依赖和行政
过多干预的原因,也有整个经济生活中财务纪律松弛、还债观念薄弱等其他原因。其特征表现为不良资产数额巨大,不良贷款比重相对较高。国有商业银行是中国银
行体系的主体,是筹措、融通和配置资金的主渠道,因此上述特征主要体现在中国国有商业银行领域。
在发达国家,企业和银行是独立的市场经济主体,银企关系比较清楚。而在中国,由于体制原因,银企关系相对模糊,国有商业银行不良债权
和国有企业债务问题,实质上是同一问题的两个方面。国外银行的不良贷款大多表现为房地产贷款和有价证券抵押的资产等,其本身具有较高价值;而中国国有商业
银行的不良贷款则有相当部分是信用贷款。
正如美国财政部长萨默斯1999年10月12日在纽约亚洲协会上发表的《新世纪到来时的美中关系》报告中,对中国金融领域改革所做的
阐述:“金融市场不会自觉地成为经济增长之轮的润滑油。它们就是轮子。金融市场的运转顺畅可以让一个国家的储蓄用于高回报的投资,反之也可以把这些宝贵的
资源搁死在凋敝的国有企业当中,或者床垫底下。差别之大可见一斑。但是如今,中国的金融领域远远不是未来增长的一个推动力量,相反,它可能还是制约这种发
展的最为严重的障碍。”显然,在目前全球经济、金融仍然潜伏危机与动荡的情况下,中国国有商业银行不良资产问题已成为威胁国家安全的重大隐患,是危害国民
经济正常运行的突出问题。参考美国ＲＴＣ处理储贷机构不良资产的做法,中国正在成立和完善自己的金融资产管理公司,由专家和专业人士广泛采用先进手段处理
国有商业银行不良资产,改善国有银行的资产质量和结构,卸掉其沉重的历史包袱,是维护国家经济金融安全,确保国民经济持续、快速、健康发展的必由之路,也
是当务之急。
(二)ＡＭＣ运行模式
与美国建立一家ＲＴＣ,采用政府托管模式对储贷机构不良资产进行处理的情况不同,中国国有商业银行在各自原信托投资公司基础上组建ＡＭＣ,借鉴了美国政府托管重组的模式,但实际上类似于债权银行主导重组或银行托管的模式。
一般情况下,只有在具有健全市场经济环境和债务清偿法律架构,具有众多处理复杂重组的高技术水平托管专家,银行资产并未系统性恶化,特
别是集权化机构不会成为资产清理、转换的障碍时,政府托管模式才真正可行。而债权银行主导重组模式原则上以债权银行为主体,银行在企业债务改革中起主导作
用,在政府鼓励下,依据国家特别法律规定,利用债权银行对该企业的了解,制定和实施债务企业重组方案,帮助企业恢复经营能力。银行托管模式则是对企业债务
进行托管,以保证其具备一定的清偿能力,“好银行 坏银行”(ＧＯＯＤＢＡＮＫ
、ＢＡＤＢＡＮＲ)方案是该模式常用方案之一。采用此模式,可以在银行不破产情况下,把其不良资产划入“好银行
坏银行”框架中处理。
从形式上看,ＡＭＣ采用的是“好银行
坏银行”方案,具体做法上却是三种模式兼而有之。但不管采用何种模式,ＡＭＣ的运行都必须具备一定法律条件和市场环境,而中国恰好缺乏这种条件和环境,因此中国处理银行不良资产的做法,严格说还处于摸索和尝试阶段。
(三)ＡＭＣ运行障碍
从目前看,ＡＭＣ具备了初步运行条件。第一,ＡＭＣ是具有独立法人资格的国有独资金融企业,具有投资银行性质,被赋予的经营手段比较灵
活,几乎可以经营一级资本市场的全部业务。第二,ＡＭＣ的成立表明了中国政府对现有金融体系中存在问题的清醒认识和解决问题的决心,政府的权威在处理不良
资产过程中将发挥重要作用。第三,国有商业银行不良资产中,抵押贷款占有一定比例,同时,中国资本市场在不断完善,民营经济也有了长足发展,这些都为处置
不良资产提供了条件。但ＡＭＣ在运行中还存在许多具体问题,主要如下:
1.没有法律指导。中国在法律和机构方面还没有为尽快清理银行不良资产真正作好准备。由全国人民代表大会或国务院颁布ＡＭＣ的运作法
规,需经过试点和很长时间,而靠中国人民银行制定暂行管理办法并不能根本解决问题。ＡＭＣ是一个庞大的系统工程,涉及方面广。如果没有相应法律给予支持或
支持不足,投资者的信心将会受极大影响,甚至不会有投资者购买那些重新调整了结构的坏帐。此种情况下,ＡＭＣ所进行的债务重组、企业重组等将举步维艰,这
样,不仅处理不良贷款的预期目标难以实现,还可能导致企业变本加厉逃废债务。
2.缺乏有效协同。ＡＭＣ在运行中,将上对人民银行、财政部、国有商业银行、国家经贸委和证监会等众多“婆婆”,下对市场、债务人以
及中介机构,既要在夹缝中生存,又要主导市场,实现其资产价值最大化。所以法规不健全可能导致管理方面存在“灰色地带”,不可避免地出现推委、扯皮、责任
不清以及只考虑本部门利益不顾全大局等互不配合现象,这样将给ＡＭＣ的运行尤其是初期运行造成极大危害,诸如:向市场传递混乱信息,投资者无所适从,投机
者趁虚而入等。
3.无法准确定位。在处理银行不良资产时,ＡＭＣ是以最大限度保全资产、减少损失为主要经营目标。但中国国有商业银行的不良资产与国
有企业债务实际上是同一问题的两个方面,如果只顾及上述目标,在对企业重组过程中会引发许多问题。例如工人下岗、改变投资结构可能遭到原投资者反对、原有
管理层和员工对新投资者抵触等。如果将目标定为既要清理银行不良资产,又要顾及国有企业所面临的问题,则ＡＭＣ经营目标就可能表现出双重性,甚至多元性,
这样就很难对ＡＭＣ准确定位,给经营者和市场带来混乱。
4.难以确定价格。ＡＭＣ处置、化解不良资产的关键,是资产定价问题。它一般有两个过程:第一,国有商业银行资产向ＡＭＣ的转移价
格,通常有三种方法,一是批发价,二是根据五级资产分类方法或其他分类方法对资产逐笔定价,三是国有商业银行与ＡＭＣ的内部协商价。此外,还可采用ＡＭＣ
不买断资产,对资产进行托管,然后按市场价出售返还和收取手续费等形式。第二,ＡＭＣ对所持资产在市场上的出售价。由于中国市场既不发达也欠规范,对资产
定价时,ＡＭＣ将因缺乏有效的市场参照机制而受到困扰,定价过低,则会造成太大损失,过高则不会吸引投资人。
5.存在道德风险。除了缺乏法律约束外,ＡＭＣ的运行还缺乏有效监督和制约机制。由于ＡＭＣ的活动和其他机构的活动区别很大,操作难
度高且复杂,是一种多技术、多专长、多领域的综合业务,从业者多为高素质人才,因此仅仅为解决随意低价处理资产、保证国有资产不流失而建立起的约束机制并
不能从根本上防范因利益驱动或分配不公而引起的腐败的道德风险。
6.市场障碍太多。应该看到,美国ＲＴＣ运行的市场基础比较完善,而中国ＡＭＣ的运行则有可能受到脆弱的金融体系和狭小而不规范的资
本市场的限制。此外,从不富裕的国库到不够健全的法律体系,从地方和行业保护主义到没有经验的监管部门,以及市场信用过低、中介服务机构不发达、缺乏自由
投资者等,都将成为ＡＭＣ清理不良资产时难以逾越的市场障碍。
ＡＭＣ的成立,对化解国有商业银行的风险,把国有商业银行办成真正意义上的现代商业银行具有重要意义,同时为推进国有商业银行的商业
化改革创造了条件,但这并不能替代改革。因此,对ＡＭＣ的作用我们应客观看待:在处理银行不良资产方面它将产生一定的效果,但其发挥作用还需要条件,需要
与综合配套的体制改革相结合,需要财政、金融、证券、法律和企业主管部门的大力支持,需要加快国有企业的改革和国有银行真正商业化,这将是一个长期而艰难
的过程。而ＡＭＣ的成立,只不过是中国在解决长期困扰国有商业银行不良资产问题上迈出的第一步。
三、建 议
1.实施特别立法。建立健全的法规制度是ＡＭＣ正常运行的保障。在目前时间紧、任务重的情况下,通过正常立法程序难以满足现实需要,因此不妨借鉴ＲＴＣ做法,实施有针对性的特别立法,以尽快完善ＡＭＣ运行的法律环境。
2.建立高层协调机制。可借鉴ＲＴＣ做法,让有关政府部门领导进入ＡＭＣ的监事会或董事会,加强对ＡＭＣ工作协调,提高其在市场中的权威,保证其正常运转。
3.采取双赢策略。有效途径应该是把处理银行的不良资产与实现国有企业战略性重组结合起来。从根本上看,只有提高国有企业竞争力,才可能保证ＡＭＣ实现经营目标。
4.制定风险与收益共享原则。建立一种资产所有者和资产管理者之间风险共担、收益共享的制度保证,使出售的资产价格趋向合理,并尽可能最大化。
5.建立有效业务监管机制。中国人民银行是ＡＭＣ的日常业务监管部门。所以在尽快完善ＡＭＣ运行法律环境的同时,有必要建立一套行之有效的业务监管制度与方法,从而保证ＡＭＣ顺利运行,并减少经营中的腐败和道德风险。
6.充分发挥市场效能,最大限度利用市场机制。首先,出售不良资产时要明晰产权,建立招标程序,公开披露信息,充分利用投资银行、会计
师事务所、律师事务所等服务性中介机构,创造公平的购买环境,以更多地吸引国内外投资者。其次,要降低对财政的依赖,尽快树立市场信誉,增强融资能力,扩
大营运资金来源。最后,加快发展和规范资本市场,积极培育中介服务市场,抓紧从业人员和监管人员的专业培训,条件成熟时可成立中外合资的资产管理公司,引
进资金及先进的管理经验和境外人才,以适应资产市场的发展和需要。
参考文献
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