关于加强土地空间管理立法的建议 已刊发
2009-02-03 14:47阅读：
关于加强土地空间管理立法的建议
--修改《土地管理法》建议之二
（已提交相关部门）
我国《物权法》规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但现行《土地管理法》无关于土地空间的具体规定，土地空间使用者权利得不到有效保护、重大事故不断发生、城市地表发展迅速膨胀、耕地保护难度不断加大。为了节约集约利用土地、规范土地空间管理、维护土地空间权利主体的合法权益，有必要在修改《土地管理法》时增设土地空间条款或制定土地空间管理专门法。
一、问题的提出
1.2008年11月15日，杭州地铁1号线突发坍塌事故，造成地下施工人员伤亡、地上车辆损毁、基坑附近居民逼迫拆迁。
2.截至2005年12月3日，全国煤矿累计采空塌陷面积超过70万公顷，造成的损失已经超过500亿元，平均采空塌陷面积约占矿区含煤面积的十分之一。万柏林矿区沉陷面积111.62平方公里，影响居民16247户、52713人，受损面积83万余平方米。采空区淮南市的大通镇、九龙岗镇和淮北市的烈山镇均因地表塌陷，原城镇不得不搬
迁重建。2007年8月陕西神木煤矿采空区大面积塌陷引发3.3级地震。
3.2008年8月山西襄汾县新塔矿业公司尾矿库突然溃坝，位于尾矿附近低处的265人遇难。
4.2008年湖南湘潭昭山坍塌上万平方米，昭山湾渡口码头一夜间沉入江底。
5
驻马店水库溃坝事件。1975年8月，特大暴雨引发的淮河上游大洪水，下游1100万亩农田被毁，1100万人受灾，超过2.6万人死亡，经济损失近百亿元，成为世界最大的水库垮坝惨剧。
6．北京、上海、天津、重庆等地地下空间应用广泛，作为民用和商业用途公开出让地下空间，其空间范围、使用年限、供地方式、土地权利登记、抵押、流转缺乏法律依据。
7.浙江奉化某公司因户外广告牌是否要向城管部门交费，与奉化市政府对博公堂。借助大楼的外墙或者楼顶做广告，广告公司是否需征得业主同意？是否要向业主付费？广告公司使用的是业主的私人空间，还是城市的公共空间？私人空间和公共空间应当如何划分？
8. 5.12四川汶川发生8.0级大地震，在地震构造断裂带和地灾隐患点伤亡尤为惨重。
9. 超层越界开采成矿难主因。2003年安阳安利煤矿“5·24”特大透水事故15人遇难、
2004年河北省沙河市5家铁矿火烧连营68名矿工遇难、沙河市章村火灾７０人死亡、2005年邢台县“11.6”矿难33人死亡、2007年洪洞“12.5”特别重大瓦斯爆炸事故，105人遇难，超层越界都是这些重大矿难的原因之一。
类似的问题还很多，而且不断重复发生，我们不禁要问，灾难和纠纷为何频频发生，他们有共性吗？
二、产生问题的原因。
导致上述种种事件的原因是多方面的，但有一个共同的原因，就是土地空间管理立法出现空白，土地空间权利得不到有效的制约和保护，土地空间的不当利用和管理为悲剧的发生埋下隐患。那么什么是土地空间呢，我国《物权法》第
63条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。土地的地表、地上和地下构成了土地的立体空间。上述问题的土地空间方面的原因具体为：
1.地表上游土地空间使用管理不当，危害下游生命财产安全，如驻马店水库溃坝事件、襄汾溃坝事件。
2.地表空间规划选址不当，引发重大伤亡，如汶川大地震震构造断裂带伤亡尤为惨重、驻马店水库溃坝事件、襄汾溃坝事件、湘潭昭山渡口坍塌事件。
3.地下空间的不当管理，侵害地表空间使用者的权益，如杭州地铁1号线突发坍塌事故。
4．地下空间的超层越界使用，造成重特大事故，如超层越界开采成矿难主因。
5.地下空间的不当使用和管理，危及地区的可持续发展，如采空塌陷使当地民房受损、耕地破坏、道路变形、居民区搬迁重建，影响地区的可持续发展。
6.
地上土地空间权利不明晰，制约城市地上土地空间的充分利用，如户外墙体广告权属纠纷日趋增多、居住小区公共空间利用侵权不断发生、土地使用者因相邻权对博公堂。
7．地下土地空间权利不明晰，影响城市地下土地空间的充分利用。
三、我国土地空间管理现状和问题
我国地表空间管理立法较完善，地上、地下空间管理立法概括而分散，无统一的涉及地表、地上、地下空间管理的立法。涉及地表、地上、地下空间权利的使用者和工程实例不断增多、使用形式多样、权利主体广泛、权利流转活跃、地下空间资产数量大，土地空间使用不当产生的重特大事故也不断产生。
1、立法状况。法律层面有：《中华人民共和国防空法》从人民防空角度对地下空间作了规定，《物权法》仅用一条从民事角度对土地空间作了概括规定。规章层面有：原建设部《城市地下空间开发利用管理规定》，国土资源部《土地登记办法》从物权的角度予以规定。部分省市除防空方面的地下空间立法外，还从规划、土地管理等方面出台了地下空间管理的地方性法规，从地上广告管理方面出台了地上空间的地方性法规，如《深圳市地下空间开发利用暂行办法》等。政策层面的国发〔2008〕3号概括规定了土地空间权。地下空间涉及权利的设置和保护、规划、权利取得方式、供地方式、建设主体、产权归属、人防和民用工程综合开发利用等在国家法律层面上处于模糊状态。
2、土地空间利用状况。土地空间使用形式多样、权利主体广泛、权利流转活跃、地下空间资产数量大，土地空间的利用已呈现纵横交错的立体使用局面。地表、地上土地空间利用随处可见。在地下空间的利用方面，各地相继出现各个层次的工程实例，涵盖了地下规划、地下综合体、地下停车库、地下商业街、地下快速铁路和地下管沟等类型，形成了地下空间军民结合的局面。
3、我国土地空间管理存在的主要问题。首先，法律体系不健全。概念不统一、权利不明确、行政主管部门不明确，影响了土地空间的开发和权利的保护。其次，管理不到位。与之相适应的规划体系没有建立，现有地下空间建筑物状况和权利不清楚，影响了地下空间规划的编制和实施。第三，缺乏一定的利益机制。地下空间的开发有一定的难度，费用也比较高。需要激励和利益导向机制加快地下空间的开发利用。第四，配套的科学管理手段尚未建立。地下空间也是一种资产，具有价值性。在进行地下空间的招标拍卖挂牌出让、抵押、地下空间及其建筑物的交易中，如何进行价值的评估。需要对地下空间房地产评估手段、方法进行研究创新。
四、国外立法状况
1、美国。1927年美国伊利诺斯州制定《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》，《俄克拉荷马州空间法》'详细规定了美国现代空间权制度,。
2、德国。1896年《德国民法典》第1012条规定：'土地得以此种方式（地上权方式）其他权利，使因设定权利而享受利益的人，享有在土地、地上或地下设置工作物的可转让或可继承的权利'。1919年颁布《关于地上权之命令》。
3、日本。1966年，日本修正民法典，在第269条之2第1项规定：'地下或空间，因定上下范围及有工作物，或以之作为地上权的标的。于此情形，为行使地上权，可以以设定行为对土地的使用加以限制'。日本不动产登记法第111条第2项还特别规定了设定区分地上权的登记程序。依该法第111条第2项，设定区分地上权时，除须登记设定目的、存续期间及地租金额外，还须登记空中或地中的上下范围，及有关土地使用的限制性约定等等；就登记的效力而言，此登记为区分地上权的生效要件，亦即非经登记不生区分地上权的效力。
五、建议
1、进行土地空间管理立法。土地空间的使用已呈现纵横交错的立体模式，单独的只考虑地表、地上、地下某一方面的土地空间立法，难以合理设置土地立体空间或横向相邻空间的权利义务关系，需把地表、地上、地下土地空间纳入一体，统筹制订土地空间管理方面的法律。成熟的地表土地管理立法和地方性的土地地下、地上空间立法为我国统一立法积累了经验、大量存在的土地空间事件和事实需要法律规范。明确土地空间权、侵犯土地空间权应承担的责任，由权利者保护自己的空间权，可降低管理成本、提高管理效率。
在广泛调研国内外地上、地下土地空间利用和立法状况的基础上，明确土地空间类型、边界、规划编制、建设主体、产权归属、供地方式等，合理设置地表、地上、地下空间的权利义务、权利流转方式和价格。
2、对具有危险性的土地空间使用者征收风险保证金或资源补偿费。根据土地空间的使用类型、规模、建筑年代等进行分类，制定标准，区分安全型和危险型等类别，并实行动态管理。对于短期具有危险性的土地空间的使用者征收风险保证金，在其结束对土地空间的使用且未发生危害的，由职能部门退回风险保证金。对于长期使用具有危险性的土地空间使用者从量或从价征收资源补偿费，由资源所在地政府、上级人民政府统筹使用、综合治理。
3、加强土地空间管理。
加强对土地空间的规划管理。地方人民政府在编制规划时要尽量避开地震断裂带和重大地质灾害隐患点，把地表、地上、地下空间纳入统一规划，编制科学合理的立体土地利用总体规划和城乡规划，在编制其他与建设用地相关的规划时，也要统筹考虑土地立体空间。
建设项目选址前，要对拟选位置的适宜性和对土地空间相邻权利人影响进行论证和评价，避免在地震断裂带上布设重大建设项目、构建城镇；体量较大的地下工程，尤其是大范围的地下开挖，在路径、施工方式的选择、与其他地下工程的空间关系上，要考虑相互影响，充分进行技术论证。在上游布置对周围土壤、地质环境可能造成影响，威胁下游生命财产安全的项目时，要对位置、必要性、安全性、技术可靠性等进行充分论证，在项目规划、设计、建设时要同时规划、设计、建设和使用防范措施。
实行听证制度。在对土地空间设置权利，可能影响相邻土地空间权利人的权力时，由职能部门决定或依相关利害关系人申请举行听证制度。
具有危险性的土地空间使用状况申报、公示制度。对具有危险性的土地空间由其权利人定期监测、定期申报土地空间使用状况，并对相关利害关系人予以公示。
加强批后监管。职能部门和土地空间权利的相关利害关系人、社会各界依法加强对设置的土地空间权利的监督和管理，防止发生重特大事故，目前尤其要加强对采矿权、地铁使用地下空间的监管。
提高土地空间管理的科学水平。普通的地表空间土地使用管理比较成熟，信息技术得到广泛应用。地下空间管理科技水平、设备水平、规范程度、防范灾害发生方法有待于进一步提高。
4、制定相关规范。
加强对地上、地下空间研究，制定相关的规划、设计、建设、管理规范，促进地上、地下空间的合理开发利用。
加快土地空间立法、完善土地空间规划编制办法、加强土地空间管理，有利于土地空间的开发、利用和管理，缓解保护耕地与建设用地的矛盾，确保粮食安全。我国正在进行的第二次全国土地调查工作，到2009年10月结束，之后将开展土地利用总体规划的修编工作，地方土地利用总体规划经批准后，各地将陆续编制、审批与用地规模有关的城乡规划、产业园区规划等专项规划。由于土地资源的承载性，与建设用地规模相关的规划都在极力扩张其规划的用地面积，建设用地地类设置和指标成了一个矛盾焦点。新一轮土地规划和城市规划的规划期一般都是十年，如能在新一轮规划编制、批准前出台土地空间管理条例，并在规划中予以积极贯彻实施，将会在未来十年有效引导土地空间利用和管理，保护更多的耕地
