绩效与效能的关系
2013-01-25 23:33阅读：
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袁相荣
编者按：弄清绩效与效能究竟有什么内在联系，两者之间有哪些脉络、异同及相互关系，对于当前全国各地正在火热开展的绩效管理和效能建设工作将起到一定的指导和推动作用。作者根据多年工作实践和理论思考写成此文，供研究绩效管理和效能建设工作参考。
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全国行政效能建设搞的最早的是福建省，2000年在全省铺开；全国绩效评估和管理工作搞的最早的也是福建省，2005年在全省铺开。2007年4月，国家行政学院组织在深圳召开政府绩效评估和管理国际研讨会；2007年5月，国家行政学院在校本部召开中韩两国政府绩效评估学术交流会；2009年4月，国家监察部在部机关先后召开专家和地方监察机关负责人参加的政
府绩效管理座谈会；同年11月，国家行政学院在校本部召开深圳市政府绩效评估体系论证会。本人直接调研或参与了上述一系列实践活动。2009年初，根据国务院的要求及监察部的安排，本人有幸参加了政府绩效管理工作机构的筹备过程。现将自己分析梳理的对绩效和效能两者关系的认识与大家分享。
一、内涵异同
绩效：据《辞海》注解：绩：功业、成绩（完成的工作内容）；效：效果、功用（完成工作产生的后果），另解：摹仿、师法，如上行下效；献出，如效力。绩效是指行为主体产生的业绩、成就及社会效果，也称生产和管理活动所取得的业绩、成就和实际效果。
据说，绩效这个词是从英语performance翻译过来的。Performance这个词的原意是1、执行、履行；2、成绩、表现、成就；3、演出、展览。所以根据这个背景，performance这个词里面并没有“效果”和“结果”的意思，我觉得performance应被译成“表现”更为恰当，而翻译成“绩效”是一种误译。所以美国和英国一开始并不是针对政府的“绩效”进行评估，而是针对政府的“表现”进行评估。否则，美国就不会颁布《政府表现和结果法》（performance and
results）了。Results就是结果(复数)的意思。
绩效评估：又称为绩效考评。绩效考评就是用科学、合理的方法、标准和程序，对行为主体所产生的业绩、成绩和实际效果，作出尽可能准确的评价。
绩效考评可以以个人为对象，也可以以组织为对象。
前者，被称为个人业绩考核。
后者，被称为组织绩效考评。以公共部门为对象进行的组织绩效考评，就是效能监察。以政府为对象进行绩效考评，就是政府绩效考评，也就是行政效能监察。
效能是事物内部蕴藏的有利作用。行政效能就是行政行为对社会所发挥的正面作用。绩、效、能，实际上是一个不断递进的关系。绩是表现（过程），效是生成物（结果），能是作用（意义）。
政府绩效考评是通过建立评估指标体系，运用科学的方法、标准和程序，对政府履行职能、完成工作任务、实现政府目标的过程及效果、自身建设、使用公共资源情况和政府部门及工作人员的工作效率、工作能力、服务质量、公共责任和公共满意程度所进行的整体性和综合性的评价，对政府部门管理过程中投入与产出所反映的绩效进行评定和划分等级，以树立正确导向、提高政府绩效的评价活动。
政府绩效考评有四个环节：评什么（标准）、谁来评（主体）、怎么评（程序）、评后怎么办（成果运用）。
政府绩效考评有四种主体：自我评价，上级机关评价，专业机构评价，社会舆论评价。
绩效管理是以绩效为主要目标和导向，以绩效评估为主要手段，对政府及其机构履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果进行综合性评价，并根据评价结果来调整财政预算和干部任用等安排，改进政府工作，降低行政成本，提高政府效能的管理活动。
政府绩效考评与绩效管理的关系：绩效考评只是绩效管理工作中的一个环节，是绩效管理的组成部分。绩效管理的全过程是：标准制定（计划安排）、持续沟通（目标分解、动态调整）、过程监控（收集事实、记录表现）、绩效考评（投诉受理、调查核实）、诊断提高（反馈指导、督促整改）。所以，绩效考评是孤立的、静态的、片面的，而绩效管理则是联系的、发展的、全面的（见图一）。
图一 绩效管理过程循环图
行政效能监察就是监察机关依法对国家行政机关改善行政管理和提高行政效能的情况及其公务员履行职责、行使行政权力过程中的工作质量、办事效率和社会效应等实施的监督检查、调查核实、督促整改并追究责任的监控活动。
行政效能保障体系：主要包括：有一个明确的效能方针和效能目标；有确定的管理职责权限；有足够的和适当的人力资源和物质资源；有一整套反映客观规律及其要求的合法、合理、简便、有效的工作程序规范和工作制度规范；有作为效能保障体系运行依据的文件体系；有确保能不断地对效能保障体系进行有效审核和改进的机制。
行政效能建设是一项以提高政府工作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、业务和廉政建设为内容，科学配置机关管理资源，优化机关管理要素，改善机关运作方式，改进机关工作作风，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的综合性工作；是行政机关为了提升行政能力和水平，改善行政管理，提高办事效率而进行的建立和完善制度的过程，就是建立行政效能保障体系的过程。
绩效管理与效能建设的关系：绩效管理包括了绩效考评，而绩效考评又等于效能监察，效能监察是监察机关的工作职责。效能建设是由效能监察拓展而来，主体由监察机关主抓拓展为政府牵头主动开展的一项工作，在效能建设中，政府领导，监察机关协助，以效能监察作为手段开展工作，也就是以绩效考评为主要内容和手段，殊途同归。所以，绩效管理和效能建设，虽然叫法不一样，切入点和工作角度不一样，抓手不一样，但是实际上工作的对象是一样，抓的都是同一件事情，工作目的也是一样的，都是为了改善行政管理，发挥政府的效能。从某一种意义上来说，政府牵头搞效能建设，等于在抓绩效管理。效能建设本质上仍是绩效管理。
二、法律地位
“效能”一词在现行的法律中，有三部法提到它。《公务员法》第一条提到
“提高工作效能”；《行政监察法》第一条提到“提高行政效能”；《行政许可法》第二十五条提到“根据精简、统一、效能的原则”。
我国从1988年开始提
“效能”两字，效能监察经过二十多年的实践，已深入人心，被广大干部群众所理解和熟悉。而“绩效”一词是专家学者近年来从美国引进的，原文是performance and
results(表现和结果)，绩就是表现，效就是结果。
三、现实意义
分析“绩效”和“效能”两个词，将它们都去掉“效”字，就剩下“绩”和“能”。这两字，指向和针对的都是同一客体。不是个人就是机构，只是从不同的角度来评价和描述而已。绩是对现实表现的具体描述（定量的），能是对既成结果的抽象评价（定性的）。德、能、勤、绩，其中能和绩，能是绩的抽象概括，绩是能的具体体现；绩是具体的，能是抽象的。有绩不等于有能，但有能必定是有绩的。能可以由无数绩组成，但无数绩未必可以组成能。
我们不妨来一个设定：绩是针对具体人而言的，而，能是针对实体机构而言的。那么，绩效评价应是人力资源主管部门的职责，效能监察才是监察机关的职责。当然，这也不是绝对的，人力资源部门也可以对某个部门进行考评，监察机关也可以对某一个人进行监察。因为机构也有绩的问题，个人也有能的问题。这里的假设无非是为了简化问题，便于进行模型分析并研究制定可操作的指导规范。比如，建造了一条公路，这是绩；打通了城乡运输通道，使交通更加便利，这就是能。所以，绩是事实、表现，能是作用、意义。
在一个机构中，尽管每个人也许都有绩，都是能人，但若体制、机制及制度有漏洞，组织和搭配得不合理，就未必会发挥出整体效能。但一个机构若整体效能很强，可以肯定其中必有一批能人。对于一个机构而言，强调对其绩效的评估，不如强调对其效能的评估。因为评估绩效，侧重于绩，容易误导其将工作侧重点转移到积累政绩，制造政绩工程；而评估效能，侧重于能，则可以引导其重视施政行为所取得的最终结果和所发挥的有利作用，从而达到促进政府机关及其工作人员正确履行职责，改善行政管理的目的。
如果仅从政治、法理及法律文本三方面对效能和绩效进行分析，虽然研究程序和方法是对的，研究成果也貌似有说服力，但容易脱离实际，对实际工作没有指导意义，无法解决当前中国社会的诸多矛盾，无法解释这个国家为什么急需开展行政效能建设或政府绩效管理的问题。
绩效考评就是改变长期以来考核人只对人不对事的做法，将考核人怎样做人转变为考核人怎样做事。
