集体土地征收过程中，如何确认实施拆除行为的适格被告？
2023-03-27 14:46阅读：
三原告均系安徽省某县某经济开发区某村村民，在该村拥有合法承包地，2010年，三原告共同出资在共计4.9亩合法承包地上建设大棚3600余平米。2022年，当地因某产业园项目占地需要，三原告的承包地及大棚位于征收范围内。因未与政府就补偿达成一致意见，三原告未签订补偿协议。
2022年8月3日，在不具备法定职权，没有履行法定程序的情况下，某经济开发区管委会组织大量工作人员及机器设备将三原告承包地上大棚予以强制拆除，给三原告造成了严重的财产损失。原告认为，被告的强制拆除行为没有充分的事实根据及法律依据。其行为严重违反了《土地管理法》《行政强制法》等相关法律规定。原告依据《行政诉讼法》等相关法律规定向某县法院提起行政诉讼，要求确认拆除大棚行为违法。
某县法院经审理认为：本院认为，本案争议焦点是县开发区管委会是否实施了拆除三位原告大棚的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，但这不是说，行政诉讼中的所有待证事实都要田被告承担举证责任，对于指控的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，显然应当由原告举证证明，这是原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也是其诉讼请求能够成立的实质理由。
本案中，三位原告诉称县开发区管委会实施了拆除其大棚的违法行为，但县开发区管委会予以否认，对此三位原告应负举证责任；如举证不能应承担相应的法律后果。通过庭审调查，三位原告所举证据中，虽然有某县公安局某派出所接处警情况登记表中记录“经查:系县开发区管委会安排工作人员对三人在某县开发区土地上面的松树进行砍伐，并将大棚的水泥柱子、钢丝、楼板损毁该行为属于政府行为……”但是三位原告却当庭陈述:“拆除时我在现场，我问施工人员说是村里副主任，是他安排的人员拆除的，未看
县开发区管委会工作人员在现场。”综上所述，三位原告当庭陈述与某派出所接处警情况登记表记录的内容互相矛盾，在无其他证据互相印证的情况下，三位原告不能证明县开发区管委会实施了拆除其大棚的行政行为。故，三位原告针对县开发区管委会的起诉无事实根据，依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回三原告的起诉。
本律师认为该案一审裁定驳回起诉确有错误，应予纠正。理由如下：
一、三原告提起诉讼时提交了证明县开发区管委会是强制拆除案涉大棚实施主体的证据，证明了县开发区管委会是本案的适格被告，一审法院认为三原告起诉无事实根据，属事实认定错误。
1、《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。提起本案诉讼时，三原告提交了派出所经调查出具的《接处警情况登记表》、强拆发生时的现场视频和强拆后大棚所在土地已被圈占的照片，上诉证据能够证实本案符合起诉条件。首先，派出所经调查出具的《接处警情况登记表》中处/出警记录载明：“经查，系县开发区管委会安排工作人员对原告三人在开发区土地上面的松树进行砍伐，并将大棚的水泥柱子、钢丝、楼板损毁。该行为属于政府行为”，由此可以印证三原告在自家承包地上大棚、松树遭受侵害，寻求公安机关履行保护财产权职责时，公安机关已就三原告的报警进行现场出警，并在调查后确认强制拆除大棚行为系由县开发区管委会实施，且该强制拆除行为系行政行为。其次，从强拆现场视频所拍摄的内容可知，开挖掘机的工作人员正用挖掘机运送已被砍伐的树木，在现场地上散落已被拆除的大棚建材水泥柱子、钢丝、楼板等，能够确认强拆大棚行为的客观存在。最后，通过三原告提交拍摄于2022年9月1日的现场照片可知，县开发区管委会将三原告大棚强拆后，对案涉土地采用围挡和卷帘门进行了圈占，使得三原告客观上丧失了该土地所享有承包经营权益。因此三原告提交的证据形成了完整的证据链条，既能证实强拆大棚行为的存在，也能证实该强拆行为系由县开发区管委会安排的工作人员具体实施。
2、本案被诉强制拆除行为系行政事实行为，作为对该行为的实施产生了作用力的行政机关，县开发区管委会为该行为的实施主体。行政事实行为，是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的行为，其核心在于对影响或改变事实状态产生了作用力，而具体到强制拆除这种事实行为，同样应当以是否在强制拆除行为中产生作用力这一标准，判断行政机关是否为实施强制拆除的主体。本案中，因某产业园项目占地需要，三原告的承包地被纳入到征收范围，在具体实施征收过程中，三原告未看到省政府的征地批准文件，也未在被征收区域内看到公示的征地公告和征地补偿安置方案公告。但因项目着急用地，县开发区管委会为此草拟《征收补偿协议》，并将土地补偿款和松树补偿款强行打入三原告账户内。县开发区管委会的这一系列行为能够证实其有使用案涉土地的迫切需要，且在特定时间、特定地点实施了特定指向的强拆行为，该一系列行为是为履行本机关意志而实施，具有行政机关作出行为的代表性，也是其实施的职务行为。从此角度看，其也应当被认定为被诉强拆行为的实施主体。
3、虽原告之一作为强拆现场的唯一见证人向实施拆除行为的工作人员询问后，工作人员告知他：“是村里面副主任安排他们拆除的”，但该传来证据并不能作为本案的定案依据，同时该口头告知与三原告提交的《接处警情况登记表》所记载的内容并不矛盾。首先，工作人员的口头告知从证据种类上属于证人证言，其以证人身份所作口述，但并未出庭接受质证询问，所述内容也不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条所规定的相关要求，且该口述系传来证据，其证明效力明显小于派出所作为公安部门派出机关所制作的公文。其次，工作人员口述系在原告质问下的回应，一方面无其他证据印证，另一方面也未进行查实。而三原告提交的《接处警情况登记表》系在原告质问并报警后，由派出所调查得出，该证据形成于工作人员口述之后，实际上是对强拆行为是由谁具体实施的进一步查证，相较于现场单方面的口述更具信服力。因此，《接处警情况登记表》所反映的事实符合事情发展的时间逻辑，与三原告的当庭陈述并不矛盾。最后，原告虽陈述“未看管委会工作人员在现场”，但并不能因此得出强拆行为非县开发区管委会实施。该陈述系三原告对自身所看情况的表达，只代表其在现场未看到有其认识的县开发区管委会工作人员，但是对正实施拆除人员的身份其也不得而知。因此强拆行为系由谁安排实施，应当由有职权的机关查证后确认。
二、一审裁定仅依据县开发区管委会的单方陈述就认定强制拆除大棚行为不是由其实施，明显证据不足，依法应予撤销。
1、一审中县开发区管委会提交的书面答辩状，并没有否认其强拆三原告的大棚，而是认为其在案涉区域土地及附属物征收中未发现三原告所诉称的大棚。但是经过三原告的举证，县开发区管委会辩称“案涉区域土地及附属物征收中未发现三原告所诉称的大棚”与客观事实不符，也即三原告在案涉区域内有大棚存在。此时，县开发区管委会继而否认实施强拆大棚，明显系在“案涉区域无大棚”的辩解上进一步“辩解”，鉴于第一步辩解本身不具备可信性，则从诚实信用的原则角度考虑，县开发区管委会进一步“辩解”则无可信赖的基础。因此在三原告已经举证证明强拆行为系由县开发区管委会组织人员实施的情况下，县开发区管委会如予以否认则应当提供相反证据予以推翻，而非仍以“大棚不存在”进行抗辩。一审法院在县开发区管委会仅有口头抗辩而无相反证据印证的情况下，未支持三原告的诉讼请求属于证据采信有误。
2、从县开发区管委会提交的证据亦可印证县开发区管委会对三原告大棚实施了强制拆除。首先，从县开发区管委会提交的20号征地批复、27号征收土地公告可知，县开发区管委会欲证明三原告的承包地、松树及大棚（县开发区管委会认为未发现）已经被依法征收，虽然上述文件系对集体建设用地而非农用地的征收，但是通过县开发区管委会的该举证能够印证其认为占用的承包地、砍伐的松树以及未发现的大棚已被合法征收，因此其有权占用、砍伐，也即是说三原告主张的承包地被占、松树被砍、大棚被拆得到了县开发区管委会所举证据的印证，即强拆大棚不排除县开发区管委会因征收需要而实施，且该可能性具备高度盖然性。其次，同样是根据县开发区管委会举示的资产评估报告、附着物统计登记表、党工委会会议纪要等证据，县开发区管委会已将土地补偿费、松树补偿款强制打入三原告账户，并组织人员对松树进行砍伐。因其认为未发现大棚，所以未支付大棚补偿款。但结合三原告证据和三原告提交的强拆现场视频，三原告的松树系栽种在大棚内，县开发区管委会工作人员对大棚实施拆除时则需要先行拆除大棚，对于位于松树中间的大棚顶部楼板等支架，更需要以拆除为前提。因此县开发区管委会辩称仅安排人员砍伐松树，未实施强拆大棚行为违背客观实际。
3、众所周知，一般情况下任何强拆行为均不会直接由行政机关工作人员实施，而由开挖掘机的专业人员实施。如果仅从表象出发认定强拆的实施主体，则容易出现脱离实际的裁判。通过三原告的举证可知，公安机关不认为该强拆行为属于治安违法或刑事犯罪。而根据现行法律规定及结合最高院公报案例的裁判精神，在征收背景下对公民合法建筑有组织的故意强拆，仅涉及行政责任和刑事责任，并不涉及民事责任。因此如果案涉强拆行为系由案外人独立实施，与任何行政机关无关，则对该强拆行为应定性为治安违法或刑事犯罪，该理论基础也是建立在现行法律未赋予任何行政机关有权强拆公民合法建筑之上。而案涉强拆行为至今未界定为治安违法或刑事犯罪，则排除了案涉强拆行为系案外人独自实施的客观可能性。此外，如一审法院经调查核实公安机关定性确有错误，也依法应将本案移送公安机关处理，而不能径行驳回三原告的起诉，否则将造成三原告通过行政诉讼和刑事报案只此两种程序都无法得到权利救济的不利局面。
4、参照《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第三条之规定，公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。由此可知，即便在三原告无法举证证明案涉强拆行为系由哪个主体实施的情况下，人民法院也应当推定由行政机关实施，尤其是三原告在举证能力范围内已穷尽了举证义务的情况下。
