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当前两部制热价政策制定存在的主要问题

2010-08-30 13:15阅读：

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当前两部制热价政策制定存在的主要问题

世界银行“供热改革与建筑节能”项目办专家∣辛坦
来源：冷暖财经《供热制冷》杂志

《节约能源法》（2007年修订）、《民用建筑节能条例》等法规和政策明确要求制定两部制热价，但至今大部分城市仍没有出台两部制热价，几个城市出台的两部制热价也存在许多问题。
1.北方地区132个地级以上的城市只有20多个城市出台了热计量价格和收费政策。没有两部制热价，推行热计量收费也就无从谈起。面积热价的弊端是：供热公司可以通过“低温供热”、“分时分区控温”和多承接节能建筑供热等手段把本属于热用户的经济利益据为己有，牟取不合理的“暴利”，损害业主的利益；此外，由于没有计量收费，节能建筑无法体现节能效益。
2.企业虚报成本现象比较普遍、供热成本监审难以实施、缺乏能耗和成本定额指标、入网费重复计算成本等，致使供热定价成本居高不下。
1）供热成本的采集采用企业汇报制，普遍存在虚报成本问题。
我国《政府定价成本监审办法》规定：定价成本是指同种商品或者同种服务的社会平均合理费用支出；成本调查机构应当对所有经营者实施成本监审。经营者数量众多的，成本调查机构可以根据具体情况选定一定数量有代表性的经营者实施成本监审。《城市供热价格管理暂行办法》第二十二条规定，“政府价格主管部门受理热力企业（单位）关于制定和调整热价的建议后，要按规定进行成本监审。”
但实际上，一方面，由于供热垄断体制未改变，供热商不接受供热成本的监审，造成供热成本监审难；另一方面，部分
供热企业由于历史遗留的问题较多，会计制度不健全，导致成本核算的依据不充分，价格监管部门不能有效核查供热企业的成本状况；使我国不能建立有效的供热成本监审机制，只能用计划经济时期的供热企业汇报制，造成成本资料普遍存在“水分”。
根据新疆某市热价研究资料，热价课题组按调研得来的几个供热公司的3年平均能耗乘以3年能耗的平均价格得出实际变动成本后，再按变动成本和固定成本五五开的原则，计算出实际成本是15.26元/m2。而该市供热企业自报成本平均为18.51元/m2，比实际成本高出21.3%。该市物价部门则根据18.51元/m2的定价成本制定热价为22元/m2，该政府定价背后的平均利润率是多少呢？实际成本按15.26元/m2，综合税率取3%，根据公式：C=〔Cq×(1+r2)〕/(1－r1) （式中：C--热价，Cq--年平均成本，r1--税率，r2--利润率），我们得到该市的供热成本利润率为：〔（22×1.03）-15.26〕/15.26=48.5%，而我国两部制热价文件明确规定供热成本利润率不大于3%。
2）没有各项成本费用标准定额，热用户为供热商的低效和管理不善买单。
《民用建筑节能条例》要求建设主管部门应对供热单位的能源消耗进行统计和分析，并制定供热单位能源消耗指标。制定供热定额可以控制供热成本的虚高，绝大多数管理好、技术先进的集中供热单位是可以接受这个指标的；对少数管理不善、技术落后、超指标的供热单位，可以促使他们通过技术改造、加强经营管理和提高劳动生产率，尽快达到标准定额；那些长期达不到标准定额的供热单位将会受到制约和处罚，直至退出供热经营。但现实却是各个城市没有落实《民用建筑节能条例》，国家没有出台制定供热各项成本费用标准定额指南，各城市也大多没有制定供热成本定额，导致成本监审流于形式。
例如，发达国家燃煤锅炉房和热电厂固定成本的比例一般为30%～40%，而我国同样供热方式下的固定成本比重却大于50%。从室外管网损失达标情况来看，按照有关节能标准的要求，没有作节能保温的热损不高于15%，做了节能保温的热损不高于10%，而我国大部分城市室外管网热损平均在17%以上。
3）入网费导致的重复计收热费问题。
确定供热制造费用中折旧费的方式有两种，一种是典型热源固定资产投资调查法，它虽然准确，但需要详尽的所有供热固定资产设备的完整价格清单，由于价格的多变性以及供热投资项目资料保存不完整，因此此法费时、费力、费钱。另一种方法是入网费法。此法虽不能完全反映不同供热方式的固定资产投资成本，但由于简单，可操作性强，因而出台两部制热价的城市大多采用此法估算折旧和修理费等，这就带来了入网费的处理方法问题。新建商品房的业主一般都支付了入网费，而许多老房子的业主没有支付此费用，如果这两部分群体的热价相同，缴了入网费的业主就会被重复计收热费。所以，已经支付了入网费的用户的热价中不应包括折旧费，应该把入网费看作这部分业主向供热公司提供的一种“贷款”，并要求其在20年内（供热固定资产的平均寿命为20年）算上X%的利息（与商业银行的平均利率相一致）返还入网费。华北某城市入网费标准为：热源50元/m2，换热站至末端为50元/m2。新疆某市需要接入城市集中供热的新建、改扩建工程项目另按建筑面积加收配套费，具体标准为住宅25元/m2、商业及写字楼40元/m2、工业厂房与仓储用房30元/m2。
以上几种原因造成我国热价居高不下。
3.全市建筑物采暖季平均能耗的计算存在不合理现象 在制定全市统一的两部制销售热价时，应该用全市供热公司的平均成本除以全市建筑物的采暖季平均能耗指标（即kW·h/m2）。获得全市建筑物采暖季平均能耗指标最科学合理的方法是在每户安装户用热表，或在每栋楼安装楼栋总表，然后用总耗热量除以总面积。
目前全国没有一个城市安装户用热表，或在每栋楼安装楼栋总表。尽管《节约能源法》（2007年修订）、《民用建筑供热计量管理办法》和《城市供热价格管理暂行办法》规定,新建建筑和进行节能改造的既有建筑必须按照规定安装供热计量装置、室内温度调控装置和供热系统调控装置，实行按用热量收费的制度;在建筑围护结构进行节能改造时，必须同步进行供热计量改造，但由于这些文件和法规出台时间不长，实践中执行力度有限，导致安装热计量表的情况不理想，所以全国没有一个城市具备使用这种方法的条件。
在不具备通过每户安装户用热表，或每栋楼安装楼栋总表来获得全市建筑物采暖季平均能耗指标的情况下，通常有两种方法来推算这个指标，一是热源计量数据推算法；二是建筑节能标准法。
1）热源计量数据推算法
从热源总供热量推算全市建筑平均能耗量指标，具体计算方法为：全市建筑平均基础能耗量指标=热源平均供热耗热量值−一次网热损失−换热损失−二次网热损失。判断管网实际热损失最准确的方法是：全市热源热耗总量−全市换热站入口的热耗总量=一次网热损失；全市换热站入口的热耗总量-全市楼栋入口的热耗总量=换热和二次网热损失。
由于没有完整可靠的换热站和楼栋表的计量数据，所以只能通过以下方法来推算管网热损失情况：（1）建筑节能标准以及管网采取节能措施情况。二步节能设计标准中规定，室外管网输送效率，采取节能措施前为0.85，采取节能措施后为0.9。实践中，由于新老管网混在一起，再加上管理方面的原因，管网损失往往要大于设计值。（2）一些城市的测试数据和供热公司提供的数据。2004年北京市对某供热单位室外管网热损失进行的实测数据见表1。
表1 北京市某供热单位室外管网热损失实测数据

 非节能住宅
 一步节能住宅
锅炉输出热量（W/㎡）
 44
 38
一次管网热损失（W/㎡）
 2
 2
一次管网热损失率（%）
 4.55
 5.26
二次管网热损失（W/㎡）
 5
 5
二次管网热损失率（%）
 11.36
 13.16
管网热损失率（%）
 15.91
 18.42
简单平均（%）
 17.17
唐山市某供热公司提供的统计数据为：一次网沿途热损失平均为11.68%；二次网沿途热损失平均为10.22%；管网总的热损失率为11.68%+10.22%=21.9%。
由此可见，不仅各城市管网损失的“实际数据”相差较大，而且与节能标准中规定数据相差也较大。如何取舍，各城市没有统一的参考标准，实践中采用的管网损失值也是五花八门。因此，尽管《城市供热价格管理暂行办法》第九条规定“输热、配热等环节中的合理热损失可以计入成本”，但由于没有出台热价制定时规定采用的“合理热损失”定额，使管网损失成了“操纵”供热定价的工具。
2）建筑节能标准法
按建筑节能标准来推算全市建筑物的单位面积能耗量，其数值大小一方面取决于计算室温的高低。另一方面，在热价公式中，如果成本（分子）不变，热计量价格的高低就与建筑物的热耗（分母）成反比。当前这方面存在的主要问题有：
首先，对室温高低的确定还没有统一的原则，由各城市自行决定。
其次，许多城市在规定全市建筑物单位能耗时偏向供热垄断商，趁机变相涨热价。如某市在制定公共建筑两部制热价时，根据一步节能标准、二步节能标准、各类建筑的面积权重以及热计量试点的实测数据，确定了4种热价方案（见表2）。
表2 根据四种算法得出计量热价的比较

 每平方米耗热量（W/m²）
 采暖季耗热量（kW·h/m²）
 计量热价
（元/ kW·h）
一步节能标准
 31.3
 93.89
 0.13
二步节能标准
 25.28
 75.85
 0.16
各类建筑面积权重
 34.28
 102.84
 0.12
计量试点
 22.63
 83.33
 0.14
该市最终采用了热价最高的方案二，其理由一是为了调动供热商搞热计量收费的积极性，二是目前该市具备热计量条件的主要是新建建筑，而新建建筑主要是达到或超过二步节能标准的建筑。
由于单位面积热价所采用的供热成本是全市的平均供热成本，所以，计量热价中的全市采暖季单位能耗值理应按全市各类建筑权重的方式来推算才相匹配，如果采用二步节能标准来推算，就会使计量热价上涨33.33%，所以说是变相涨价，而且可以躲过调价听证会。如果非要采用二步节能标准，那么成本也要同步采用二步节能建筑供热成本，这样才合理。

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