俄罗斯联邦中央与地方的经济关系

2016-12-16 12:44阅读：

http://blog.sina.cn/dpool/blog/u/1827023303

内容提要：俄罗斯是联邦制国家，联邦中央与主体的关系对于联邦和谐发展有着重要影响。本文探讨的是俄罗斯联邦中央与地方的经济关系，这一关系体现着中央与地方关系的本质特征，体现着俄罗斯联邦制的特点。把握这些特征和特点，对于客观认识俄罗斯及其联邦制有重要意义。文中概括了俄罗斯联邦中央与地方经济关系的法律基础，在数据和事实的基础上分析了中央与地方预算权限划分及地方预算支出负担问题，分析和研究了中央与地方的税收关系及中央与地方间的转移支付形式和内容。在上述分析和研究基础上，提出俄罗斯联邦实行的是有效经济集权模式，且这一模式适合俄罗斯国情的观点，并提出俄罗斯的有效经济集权模式将不断调整的判断。
关键词：俄罗斯联邦联邦关系中央与地方关系预算关系税收关系转移支付

俄罗斯是联邦制国家。联邦国家的主体至少在形式上较单一制国家的地方政府拥有更多的权力。联邦中央与主体的关系，对于联邦的和谐发展有着重要影响。本文探讨的是俄罗斯联邦中央与地方的经济关系，这一关系体现着中央与地方关系的本质特征，把握这些特征对于客观认识俄罗斯及其联邦制有着重要意义。

一、俄罗斯联邦中央与地方经济关系的法律基础
俄罗斯是法制联邦，一系列法律和法规构成联邦与地方经济关系的法律基础。法律法规由不同权力层级的立法机构依联邦宪法、联邦主体宪法或章程（Устав）制定的。[1]

这些法律法规须遵守的原则，就是联邦法律和法规必须符合联邦宪法，联邦主体宪法或章程以及其他法律法规须符合联邦宪法和联邦法律，地方自治机构制定的法规须符合联邦宪法、联邦法律以及联邦主体宪法（章程）和法律。从俄罗斯法律法规的体系结构看，联邦与地方经济关系的法律基础主要由以下几部分构成。
（一）联邦宪法。 [2] 宪法规定了国家实行联邦制，规定了联邦权力和地方权力基本的组织规则及地方自治机构的组织方式。宪法第11条规定联邦主体的国家权力由主体建立的国家权力机构行使。联邦宪法、法律及联邦中央与主体签订的条约划分中央和主体的事权及权限范畴。第12条规定承认和保障地方自治，但地方自治机构不属于国家权力机构序列。第71条规定联邦中央事权范畴包括制定和修订联邦宪法和联邦法律，拥有和管理联邦所有制的国有财产，制定联邦经济和社会发展纲要，制定统一市场的法律基础，制定财政、外汇、信贷和货币政策以及联邦预算和联邦税收政策，建立旨在支持地方发展的联邦基金。第72条规定联邦中央与联邦主体的共同事权，包括拥有、支配和使用土地、矿产、水资源和其他自然资源，划分国有财产，矿产开采，环保和保障生态安全，共同解决教育、科学和体育中的问题，共同协调提供医疗保障，以及向家庭、母亲、父亲和儿童提供物质保障，向每个公民提供社会及其他必要保障，制定国家权力机构以及地方自治机构的组织原则。第73条规定在联邦中央事权及联邦中央与主体共同事权之外的事项方面，联邦主体拥有完全的权力。第75、78条规定由联邦法律制定联邦预算税收体系以及联邦税收的一般原则。联邦中央政府可依据与主体政府的协定，把部分联邦权限转主体政府代为履行，主体政府也可依据协定把部分主体权限转联邦政府代为履行。第130、132条规定，地方自治体独立解决本地问题，拥有、使用和支配地方自治体所有制的财产。地方自治机构自主管理自己所有的财产，制定和实行自治体预算和税收制度，保障公共秩序及解决其他本地问题。地方自治机构可依照法律被赋予部分国家权限，并有权因履行这些权限从国家获得相应物质和资金补偿。
俄罗斯联邦中央与地方经济关系的原则均源自联邦宪法。联邦宪法是研究俄罗斯联邦中央与地方经济关系的逻辑起点。联邦宪法有关中央与地方关系的规定，体现了联邦制的基本特征，即在联邦宪法原则的范围内权力是可以划分的，划分方式也是可以调整的，调整的主要方法是联邦和主体的法律法规。
（二）联邦法律。这里的联邦法律是指依据宪法就联邦中央事权及联邦中央与主体共同事权由联邦立法机构制定的法律。所有涉及联邦中央与地方关系的联邦法律对中央政府和地方政府都有约束力。
在联邦中央与地方关系方面一部基础性法律是1999年制定的《关于联邦主体国家立法和行政权力机构总的组织原则》[3] 。至2015年10月俄罗斯对这部法律进行过131次修订，每次修订都使得这部法律内容更趋完善。正是这部法律为确立和调节中央与地方的经济关系奠定了基础。可以说，这部法律是联邦中央与地方关系的基本法，是了解中央与地方关系的钥匙。该法律的主要内容是：
1.规定了联邦中央与主体权限划分原则。这些原则主要包括，联邦主体政府在事权范围内行使权力，其权力源自主体宪法或章程及主体的其他法律。联邦主体政府在与联邦中央的共同事权范围内行使权力，其权力源自联邦宪法、联邦法律、联邦中央与主体的权力划分协定以及联邦主体制定的法律。联邦主体在联邦中央事权范围内代行中央权力，其权力源自联邦法律以及依据联邦法律颁布的联邦总统命令、联邦政府令及相应专项协议。经联邦法律、协议和条约界定的联邦主体权力，不得再同时划归联邦中央或地方自治机构。
法律规定，主体履行与联邦中央的共同责任并独立承担费用（不含联邦预算提供的补偿金）时，须自主解决的问题是，向主体行政和事业单位提供必要的物质、技术和资金保障，其中包括：发放工资；建立应对不可预见风险的储备基金；承担预警跨地区灾难、自然灾害、流行病，消除上述灾害的后果，以及在紧急状态下保护人的生命和健康等工作的资金支出；承担实施跨地区环境保护和生态安全纲要，建立和保护地区级自然保护区，保护主体制定的濒危清单中的物种所需支出；支持农业发展（联邦专项纲要规定内容除外）、制定和实施发展中小企业的纲要和计划；支持以社会服务为取向的非商业组织的慈善和志愿活动；维护地区和跨地区公路的正常运行，保障公路交通畅通，包括建立和维护收费和免费停车场；组织民用航空、水运和公路运输，组织跨地区和城市间的交通以及城市间铁路运输；组织和发展主体所属民用空港的运转；支持、发展和组织有主体产权在内的水运码头的运行；保障联邦主体内免费学前、小学和中学教育机构的运转，保障方式是向地方自治体预算提供补偿金，用于支付上述教育机构人员的工资、购买教材和教辅资料、教学器材、玩具；保障主体所属国立中学的教育；对在私立学前教育机构学习的儿童提供资金保障，途径是向相应机构提供补偿金，补偿金标准与公立学前教育机构的人均标准相同；保障中等职业教育，其中包括保障每人获得全民和免费的中等职业教育；保障学生在主体所属国立学校获得补充教育和补充职业教育；保护、使用和增加属于主体资产的文化设施，如古迹和历史文化设施；以主体所属图书馆向居民提供图书阅览服务，连续采购新书，扩大馆藏；建立和支持国家博物馆，建立和支持文化、艺术机构；支持地方民族文化自治，支持少数民族语言的教学；采取措施制止毒品流行；保障主体居民获得医疗帮助，其中包括急救和姑息护理[4] 。为所有非就业人员缴纳医疗保险。
2. 规定联邦主体的经济权力。法律规定主体的经济权力来自主体拥有所有权的财产、主体预算、主体预算外基金以及主体的其他财产权益。为履行联邦法律规定的权力，主体可以建立直属国有独资企业、直属事业单位和其他机构。主体政府负责制定上述企业和机构的工作内容和目标，批准章程及听取年度报告，任命和解除负责人。主体政府可把预算用于保障直属事业单位的正常活动。主体财产权的产生和终止由联邦法律规定。
关于主体财产的管理和支配，主体权力机构要按照联邦宪法、联邦法律、联邦总统令和联邦政府的规定，以及按照主体宪法（章程）及其他法规独立管理和支配主体所有制资产。主体可在约定期限内把资产交与自然人、法人、联邦中央权力机构和地方自治机构使用，可以按照联邦法律或依联邦法律制定的主体法律的规定出售这些资产。主体资产私有化要按照依联邦法律制定的主体法律和法规执行。主体以外的其他法人和自然人使用主体资产所缴纳的使用费，以及主体资产私有化收入均纳入主体预算。
3. 规定联邦主体预算权限。主体权力机构要保障主体预算平衡，遵守联邦法律对预算收入和支出、预算赤字规模、主体主权债务规模和结构的相关规定。在依联邦法律[5] 和联邦《预算法典》制定的主体法律的基础上，主体权力机构独立制定、批准和执行主体预算。主体国家权力机构应按照联邦法律规定的程序，向中央权力机构提交主体预算执行报告和联合预算执行报告。主体联合预算是指主体和主体内所有地方自治机构的两级预算报告。在主体预算草案、主体预算法、年度预算执行报告和季报中，应注明主体公务员和事业单位人员人数及工资额。上述这些报告应予以公布，并就预算草案和年度预算报告举行公开听证。主体预算应按照联邦预算法规定的方式支出。除联邦法律另有规定外，主体权力机构无权把主体预算用于履行联邦中央的权限。在有相关联邦法律的前提下，可以动用主体预算用于履行联邦中央权限，此部分支出作为补充联邦预算。在有联邦法律和主体法律规定的前提下，可以动用主体预算用于补充地方自治机构预算，作为配套预算支持地方自治机构解决地方性问题。在主体具备足够预算资金及相应物质资源的条件下，同时联邦和主体法律未有相应限制性规定时，主体权力机构有权把预算用于既不属于联邦中央，也不属于地方自治机构权限的事项。主体权力机构自主制定公务员工资总额，制定地方最低生活标准，制定主体预算用于保障履行联邦法律[6] 规定权限所需要的预算支出规则。主体预算要保障主体内地方自治机构预算平衡，以及保障后者代为履行国家权限的能力。
法律规定联邦主体预算收入的来源分别是：（1）属于主体的地税收入，或称主体税。主体税税率由联邦主体法律规定。边疆区内和州境内的自治区（автономный округ）主体税，如果边疆区和州与该自治区主体间没有其他协议做出规定的话，则税率由该自治区主体自主决定。主体可以依照有关地方自治机构组织原则的联邦法律[7] ，通过立法程序规定主体税中分配给地方自治机构的比例。（2）联邦税中划分给主体的税收。分税比例按照联邦预算法典和（或）联邦税收法律执行。从联邦税中划分给境内设有主体自治区的边疆区、州预算的税收，如该主体自治区与边疆区和州没有其他协议规定的话，则按照联邦预算法典的规定执行。联邦主体可依据联邦有关地方自治机构组织原则法的规定，通过立法把来自联邦税的分税收入再分税给地方自治机构。（3）其他预算的无偿划拨。无偿划拨包括来自联邦支持主体发展基金的补贴、来自联邦预算的财政帮助资金，以及来自其他渠道的无偿拨款。（4）主体的财产经营收入。（5）主体所属国有独资企业的部分收入（税后及其他必要支出后）。由主体法律规定此项收入的征缴标准。（6）主体事业单位的有偿服务收入。（7）罚款及其他收入。
联邦法律[8]确立了联邦与地方经济关系的基础和框架，是其他涉及联邦与地方经济关系的法规依据。了解俄罗斯联邦中央与地方的政治和经济关系，这一法律是必读的。
（三）联邦法规
联邦法规是指俄罗斯联邦中央权力机构依据联邦法律制定的规范性文件，具体指联邦总统含法规内容的总统令、联邦议会和联邦政府的法规性决议、联邦各部（署、局）制定的规范性文件（命令、条例等）。俄罗斯把联邦政府制定和批准的文件也归于联邦法规，如国家构想文件、规定、国家纲要、联邦专项纲要及部门专项纲要等。上述法规涉及联邦中央与地方关系的内容，对中央和地方均有约束力。
（四）联邦中央与联邦主体签署的条约和协定
联邦中央与联邦主体签署的条约和协定用于补充划分中央与主体的事权范畴。有40个主体签署了条约，签署协定200份。[9]此类协定也称条约型协定。这些文件规定了联邦中央与主体在政治、经济、生态和社会及其他领域的关系。条约和协定对共同管理的事务做出明确界定，界定双方义务，规定联邦中央与相应主体间权力让渡方式。协定形式多样，内容涉及经济、自然资源、生态以及社会生活的等多个领域。协定可在条约前，也可在条约后签署。协定可与条约同时存在。需要指出的是，此类条约和协定对联邦中央和主体都有法律约束力，但内容不得违背联邦宪法和联邦法律。
（五）联邦主体法律和法规
除主体宪法或章程外，主体法律分为两类，一是法典类[10]，如主体水法典、住宅法典等其他法典。二是一般性法律

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