法定代表人任职限制下工商登记行为的审查认定
2025-09-01 10:55阅读：
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市场管理机关在作出登记行为时不仅要对申请材料进行形式审查，更应尽到审慎审查义务，确保作出的登记行为不违反相关法律规定。根据相关规定，担任因违法被吊销营业执照的企业的法定代表人，并对该企业违法行为负有个人责任，自该企业被吊销营业执照之日起未逾三年的，不得担任法定代表人，企业登记机关不予核准登记
公司注销后，法定代表人的前述任职限制并非当然解除，市场管理机关以公司注销为由对未满三年限期的法人移除黑名单、解除其任职限制，并对其再次担任公司法定代表人的登记申请予以核准的，属于未尽审慎审查义务，该登记行为应当予以撤销或者变更
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盛某某诉上海市金山区市场监督管理局工商登记案上海市第一中级人民法院（2022）沪01行终95号上海市第一中级人民法院
刘月
基本案情
经审理查明，2021年6月21日，金山市监局收到了杰桢公司提交的公司变更、备案登记申请材料，其中包括《公司登记（备案）申请书》、《股东会决议》、《股权转让协议》、《增、减、补、换发证照申请书》、报纸公告、身份证明等文件。
金山市监局经审核认为，杰桢公司提交的法定代表人变更、主要成员备案的上述登记申请材料齐全，符合法定形式，于同年6月23日向杰桢公司作出《准予变更（备案）登记通知书》（NO．XXX55），决定准予杰桢公司变更登记，并告知将于5个工作日内通知杰桢公司换领营业执
照。金山市监局遂向杰桢公司送达上述《准予变更（备案）登记通知书》和《内资公司备案通知书》，告知杰桢公司的法定代表人由盛某某变更为徐某及公司执行董事、监事备案情况。
盛某某不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判令撤销金山市监局于2021年6月23日作出的将杰桢公司的法定代表人由盛某某变更为徐某的行政行为（以下简称被诉变更登记行为），恢复盛某某为杰桢公司的法定代表人。
另查明，2020年3月19日，金山市监局对建俯公司作出沪市监金处[2022]282019012985号行政处罚决定，认定该公司成立后无正当理由超过六个月未开业，或者开业后自行停业连续六个月以上，并依据《中华人民共和国公司法》（以下简称公司法）第二百一十一条第一款的规定吊销营业执照。该公司的法定代表人（负责人）为徐某。
一审法院驳回盛某某诉讼请求后，盛某某不服，提起上诉。
裁判结果
上海市闵行区人民法院作出（2021）沪0112行初706号行政判决：驳回原告诉讼请求。
上海市第一中级人民法院作出（2022）沪01行终95号行政判决：一、撤销上海市闵行区人民法院于2021年11月23日作出的（2021）沪0112行初706号行政判决；二、撤销上海市金山区市场监督管理局于2021年6月23日作出NO．XXX55《准予变更（备案）登记通知书》中对第三人杰桢公司法定代表人变更登记的行政行为。
法院认为
根据《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称公司登记管理条例）以及2022年3月1日施行的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》的相关规定，被上诉人金山市监局作为公司登记机关，依法具有对其管辖范围内的公司变更登记申请进行处理的法定职责。
本案中，第三人杰桢公司向被上诉人提交变更公司法定代表人的登记申请后，被上诉人经核准认为，该公司提交材料齐全、符合法定形式，遂作出被诉变更登记行为，将该公司法定代表人变更为徐某。
本案的争议焦点在于被上诉人作出的被诉变更登记行为是否违反企业法定代表人核准登记的法律、法规的规定。
《企业法人法定代表人登记管理规定》（以下简称法人登记管理规定）第四条第（六）项规定，担任因违法被吊销营业执照的企业的法定代表人，并对该企业违法行为负有个人责任，自该企业被吊销营业执照之日起未逾三年的，不得担任法定代表人，企业登记机关不予核准登记。法人登记管理规定已于2022年3月1日废止，同日施行的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称市场主体登记条例）第十二条对前述规定亦予以延续。
前述法规的立法宗旨系基于营造良好营商环境，维护正常市场经济秩序的考量，而对曾担任过违法被吊销营业执照企业法定代表人再次担任其他企业法定代表人的资格限制，故登记机关在作出相关登记行为时不仅要对企业提交的申请材料进行形式审查，更应尽到审慎审查义务，确保作出的登记行为符合相关的法律规定。
根据在案证据可以证明，徐某在担任建俯公司法定代表人期间，被上诉人于2020年3月19日对该公司以成立后无正当理由超过六个月未开业，或者开业后自行停业连续六个月以上为由作出吊销营业执照的行政处罚决定，并将徐某列入黑名单，对其担任法定代表人资格进行限制。
被上诉人于2021年6月23日作出被诉变更登记行为时，距离建俯公司被吊销营业执照之日未逾三年，故徐某并不符合可以担任公司法定代表人的条件，被上诉人在审查过程中，未尽审慎审查义务，作出的被诉变更登记行为适用法律错误，依法应当予以撤销。
关于被上诉人认为建俯公司被注销后，公司不复存在，附着在公司上的行政处罚一并终结，徐某亦从黑名单中移除，故徐某不再受三年禁止担任法定代表人的限制，其符合担任公司法定代表人条件的主张，与法人登记管理规定的相关规定不符，且缺乏相应上位法依据予以进一步佐证，故法院对其意见难以采纳。
综上，原审判决驳回上诉人诉讼请求有所不当，法院依法应予纠正。
案例评析
本案例涉及到公司注销以后市场管理机关将曾被列入法定代表人任职限制黑名单系统中的主体移除，解除其任职限制。在此情形下，市场管理机关对于未满任职限制期限的主体登记为法定代表人是否合法的问题。
一种观点认为，公司注销后附着在该公司上的行政处罚以及对法定代表人的任职限制随之解除，故其符合担任新公司法定代表人的条件，相关法人登记行为符合法律规定。
另一种观点认为，公司注销后法定代表人任职限制并不当然解除，市场管理机关对法人登记申请审核同意并予以登记的，属于未尽审慎审查义务，登记行为应当撤销或者变更。
产生前述争议的根源在于以下三个问题仍需进一步梳理和定性：
一是，公司注销后，法定代表人的任职限制是否当然解除？二是，市场管理机关在法定代表人登记申请审查过程中是否应当对法人任职限制问题进行审查以及审查的程度？三是，登记行政行为的司法审查标准应遵循何种价值导向？
实践中，市场管理机关与法院对前述问题的判断存在一定分歧，导致审查标准不尽一致，认定略显混乱，而相关登记行为在实践中大量存在，亟需发挥司法能动性，统一裁判标准，推动相关执法领域法律、法规以及规范性文件的完善。
本案二审法院对一审判决进行改判，对错误登记行为予以纠正，并在基础上对相关学说和实践进行研判，对前述三个争议问题进行梳理和论述，尝试提出该类案件的裁判思路，对于推动市场管理机关相关规范性文件的修订以及系统完善具有一定促进作用，同时有助于预防和减少此类登记行政纠纷，推动营商环境的持续改善。
一、法理辨析：公司注销后法定代表人任职限制并非当然解除
本案中，一审法院认为，徐某曾担任法定代表人的建俯公司因未申报年报被吊销营业执照，但2020年9月8日，建俯公司注销登记，故该行政处罚一并终结，徐某不存在公司法第一百四十六条及法人登记管理规定第四条规定的不得担任公司法定代表人的情形，故被诉变更登记行为并无不当。
二审法院持不同意见，对此争议，我们可以从规范以及概念两个层面进行辨析：
（一）规范证成
1.行政法规、规章中关于法人任职限制的规定
法人登记管理规定第四条第（六）项规定：担任因违法被吊销营业执照的企业的法定代表人，并对该企业违法行为负有个人责任，自该企业被吊销营业执照之日起未逾三年的，不得担任法定代表人，企业登记机关不予核准登记。
2022年3月1日市场主体登记条例施行后，法人登记管理规定废止，但市场主体登记条例第十二条对前述规定予以沿袭。第十二条规定：有下列情形之一的，不得担任公司、非公司企业法人的法定代表人：（四）担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、非公司企业法人的法定代表人，并负有个人责任的，自被吊销营业执照之日起未逾3年。
2.规范性文件的中关于解除法人任职限制的规定
办字[2015]74号国家工商行政管理总局关于进一步做好企业法人法定代表人任职资格限制工作的通知（以下简称74号通知）规定，被吊销的企业办理了注销登记的，登记部门可在数据更新中将该企业法定代表人信息从黑牌数据库中删除，解除相应限制。
厦门、重庆等地的市场管理机关亦在此通知基础上以规范性文件或通知等方式对前述规定予以明确，并在执法实践中广泛应用。
3.规范冲突下的选择适用
从规范内容和效力来看，市场主体登记条例系行政法规，法院在对行政行为合法性进行审查过程中应当予以适用，该条例对于法人任职限制进行了明确规定，并未对解除条件进行单独规定。已废止的法人登记管理规定属于部门规章，法院亦应当参照适用。
而74号通知系规范性文件，效力层级上低于前述行政法规和规章，法院在司法审查过程中，如规范性文件合法，可以参照适用，如不合法，则不应适用，前述规范性文件增设了解除法人任职限制的条件，即将公司注销作为解除限制的当然条件。
首先，从权利义务设定角度分析，市场主体登记条例和法人登记管理规定并未明确授权规范性文件可以对法人任职限制解除条件进行设定，74号通知中关于公司注销后登记部门可在数据更新中将该企业法定代表人信息从黑牌数据库中删除，解除相应限制的规定与上位法相冲突。
其次，从目的解释出发，市场主体登记条例以及法人登记管理规定的立法宗旨系基于营造良好营商环境，维护正常市场经济秩序的考量，而对曾担任过违法被吊销营业执照企业法定代表人再次担任其他企业法定代表人的资格限制，如公司注销后即可当然解除限制，会使前述条文中规定的三年禁业期限形同虚设，无法发挥应有效用，与立法初衷相违背。
最后，从文义解释出发，从市场主体登记条例以及法人登记管理规定中关于法人任职限制的规定来看，解除法人任职限制应满足被吊销营业执照之日起满三年或者行政处罚被撤销或者法人不负有个人责任三种情形，并不能直接推导出公司注销后可免除法人任职限制的结论。74号通知中的规定超出了前述条文本身的函射范围，故在司法审查过程中，74号通知不能作为证明被诉变更登记行为合法性的规范依据。
（二）行为厘定
一方面，在公司注销程序中，对公司的行政处罚仍需按照相关规定确认责任承担主体，相关处罚义务履行完毕后，才能注销公司。
实践中，存在部分市场主体虚假承诺无债务，行政机关受欺骗作出注销公司的决定，从而导致行政处罚决定难以执行的情况，但处罚决定难以执行与行政处罚消灭并非同一概念，行政行为一经作出即产生公定力和确定力，非经法定程序不能任意撤销，关于执行问题，司法实践中对于恶意注销公司的案件，往往通过变更被执行人或者撤销错误注销决定，恢复公司主体地位等方式执行处罚决定，故公司注销与否与行政处罚是否消灭之间并不存在必然联系。
另一方面，对公司的行政处罚以及对法定代表人的资格限制行为是市场管理机关针对不同主体、依据不同规范分别进行的，两种处置方式的目的和效果并不相同。
对公司的处罚系基于公司相关经营活动违反法律、法规等规定，对其作出的具有行政制裁性的行政行为，而对法定代表人的任职限制往往系基于对企业严重违法违规负有个人责任的法人的信用惩戒，将其纳入相关警示信息库（即黑名单）实行分类监管，系方便投资人、交易对象、消费者进行市场调查，保障交易安全的重要举措，这些不良信用记录并不因企业消亡或责任人离职而终结，将在相对较长的时间内在责任人个人名下不能消除，使其承担失信于社会的后果。
基于前述两点理由，我们认为，本案中被告金山市监局认为公司注销后法定代表人任职限制随之解除的理由缺乏依据，系对相关规范的误读，其以此为由作出的被诉变更登记行为属于法律适用错误，一审法院驳回原告诉讼请求有所不当。
二、审查模式：市场管理机关应当对法人任职条件尽到审慎审查义务
（一）法定审查义务
市场主体登记条例第二十条规定，登记申请不符合法律、行政法规规定，或者可能危害国家安全、社会公共利益的，登记机关不予登记并说明理由。
从该条文来看，登记机关在对登记申请审查过程中不仅要对材料进行形式审查，对申请条件是否符合法律、行政法规的规定亦属于其法定审查义务。
在执法实践中，对于法定代表人的登记申请，执法机关通常会在黑名单系统中查询申请人是否存在任职限制等不符合登记为法人的情况存在，如本案中，被告金山市监局亦陈述，其在审查过程中会在黑名单系统中对申请人进行检索，如该申请人列入黑名单且存在不得担任法定代表人情况的，不予核准登记。
在市场登记登记条例施行以前，市场登记机关仍需要依据法人登记管理规定对法人登记条件进行审核，如未对条件进行审核的，属于违反法定审核义务，作出的登记行为缺乏合法性。
（二）审慎审查义务
如前文所述，登记申请是否符合相关规定属于市场管理机关的法定审核义务，登记机关在审查过程中不仅要主动审查法定代表人是否存在任职限制的情况，更要确保审查结果的正确性，此即属于行政机关审慎审查义务的应有之义。
故在实践中，需要登记机关积极发挥主观能动性，确保相关查询系统信息统一、全面、正确，做到信息互动，以此确保查询信息的准确性。
本案中，因被吊销营业执照的建俯公司被注销，登记机关的执法人员依据74号通知规定将徐某从黑名单系统中自动移除，导致系统信息记录归集不完整和准确，故登记人员在对变更登记申请进行审核时，对徐某任职限制期限未满的事实并未准确核实，由此导致作出错误被诉变更登记行为，属于未尽到审慎审查义务。
对此，有观点认为，因徐某已从黑名单系统中移除，登记人员在审核时无从查询，属于客观不能，登记机关对材料仅负形式审查义务，故错误登记行为的法律后果不应由登记机关承担。
我们认为，形式审查义务主要针对的是申请材料是否齐全、是否符合法定形式，对于登记申请是否符合法定条件系登记机关应当予以把关、审核的重要内容。
本案中，徐某是否存在任职限制即属于市场管理机关审查范畴，公司注销后市场管理机关将徐某从黑名单移除的行为以及将徐某登记为公司法定代表人的行为均基于同一个行政机关产生，故在判断登记机关是否尽到审慎审查义务的过程中应将二者联系起来作为整体统一评判，而非将二者割裂独立评价。
简言之，被告金山市监局在建俯公司注销后，一方面仅仅依据上级出台的规范性文件（即74号通知）的规定直接将不符合法定解除任职限制条件的徐某从黑名单中移除，未依照机关上位法的规定进行审查；另一方面负责审核登记的执法人员仅仅依据黑名单系统检索结果作为徐某是否存在任职限制等情况，未能确保查询信息的准确性。因此，被告金山市监局未尽到审慎审查义务，应对该案登记申请的审核失误承担不利后果。
三、价值导向：登记行为的司法审查应有利于营商环境的改善
在司法裁判过程中，不仅需要依法、依规审理，同时亦需要从秩序维护、利益衡平角度出发让判决产生更好的法律效果和社会效果。
在本案的审理过程中，二审法院了解到74号通知在全国各地市场管理机关执法过程中广泛应用，即多地执法机关在公司注销后均将法人任职限制信息从黑名单中移除，故在实践中，存在一定数量的未满三年禁业期的责任人重新注册为公司法定代表人的现象，在一定程度上会影响市场交易安全，不利于营商环境的改善。
故法院在进行裁判时应充分发挥司法能动性，以判促改，进一步推动登记执法领域相关法律、法规以及规范性文件的修订以及登记系统的更新完善，进一步推动营商环境的持续改善。
据此，基于以下要素的考量，二审法院撤销一审判决，撤销被诉变更登记行为：
第一，对解除条件作严格把握有利于推动法人任职限制条款的有效实施
有观点认为，74号通知系对法人任职限制条款作出的细化规定，与上位法并不冲突。
对此，我们认为，在对该规范性文件相关条款进行解读时，应从任职限制条款立法目的角度出发，才能最大程度上作出正确理解。如认为规范性文件可以对法人任职限制的解除条件进行任意设定，将导致该条款设立的三年禁业规定形同虚设，难以得到实际执行，实践中，易会导致受到禁业限制的法人可轻易通过注销公司登记排除限制，故不易对解除条件作任意扩大解释，相关规范性文件中与上位法相冲突的规定应当得到及时梳理并修正。
第二，强化登记机关审慎审查义务有利于规范市场秩序
诚实信用原则是市场主体应遵守的一项基本原则，诚信的缺失增加了市场运行的成本，破坏了市场秩序。将具有任职限制的责任人录入数据库是一种信用惩戒手段，不仅有利于对责任人起到警示惩戒作用，敦促其提高守法意识及管理能力，更利于提醒其他市场主体尽到谨慎注意义务，促进市场交易安全，提升企业整体依法诚信经营意识。
如登记机关在审查法人登记申请过程中，仅以黑名单系统中法人信息被删除作为免责事由，法院即对登记行为合法性予以确认，会带来登记行为审核更加趋于宽松、降低企业以及法定代表人违法成本等不良效应。
故通过本案判决有助于敦促市场管理机关在执法过程中增强法律意识，强化审慎审查义务，并及时完善工商登记的配套措施，优化市场主体诚信信息公示系统、企业信用分类监管系统，完善政府信息互通机制，从源头上规范市场秩序，维护交易安全，保障经济社会健康稳定发展。
结语
随着国家治理能力和治理体系的进步和商事制度、公司登记制度改革的深入，公司登记程序逐步简化，市场登记机关一方面要注重提高行政服务效能，另一面要确保登记行为的合法性，坐实、做细各项登记工作，努力实现公正与效率的统一。工商登记行政纠纷的处理关系到营商环境大局，该类纠纷的预防和治理需要部门间相互配合，技术手段和法律手段相结合，方能构建起全方位、多角度的治理体系，最终实现纠纷的源头化解。
相关法条
《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第十二条
有下列情形之一的，不得担任公司、非公司企业法人的法定代表人：
（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力；
（二）因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚，执行期满未逾5年，或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾5年；
（三）担任破产清算的公司、非公司企业法人的法定代表人、董事或者厂长、经理，对破产负有个人责任的，自破产清算完结之日起未逾3年；
（四）担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、非公司企业法人的法定代表人，并负有个人责任的，自被吊销营业执照之日起未逾3年；
（五）个人所负数额较大的债务到期未清偿；
（六）法律、行政法规规定的其他情形。
第二十条
登记申请不符合法律、行政法规规定，或者可能危害国家安全、社会公共利益的，登记机关不予登记并说明理由。
《企业法人法定代表人登记管理规定》（已失效）第四条
有下列情形之一的，不得担任法定代表人，企业登记机关不予核准登记：
（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；
（二）正在被执行刑罚或者正在被执行刑事强制措施的；
（三）正在被公安机关或者国家安全机关通缉的；
（四）因犯有贿赂罪、侵犯财产罪或者破坏社会主义市场经济秩序罪，被判处刑罚，执行期满未逾五年的；因犯有其他罪，被判处刑罚，执行期满未逾三年的；或者因犯罪被判处剥夺政治权利，执行期满未逾五年的；
（五）担任因经营不善破产清算的企业的法定代表人或者董事、经理，并对该企业的破产负有个人责任，自该企业破产清算完结之日起未逾三年的；
（六）担任因违法被吊销营业执照的企业的法定代表人，并对该企业违法行为负有个人责任，自该企业被吊销营业执照之日起未逾三年的；
（七）个人负债额较大，到期未清偿的；
（八）有法律和国务院规定不得担任法定代表人的其他情形的。
