读书笔记一：《公共行政的精神》
2014-10-30 13:40阅读：
《公共行政的精神》的作者H•乔治·弗雷德里克森，是美国当代著名的公共行政学家、西方新公共行政学派的领军人物。弗雷德里克森，自1987年起出任堪萨斯大学埃德温·斯滕尼特聘教授之职，曾担任美国公共行政学会会长一职，1992年获得美国公共行政学会颁发的得怀特·沃尔多奖，著有《新公共行政》、《公共行政的精神》、《公共行政与社会正义》等多部享有盛誉的经典著作，是新公共行政学派的领军人物。
《公共行政的精神》一书，从公共行政的本源——公共性谈起，通过描述公共行政的环境和背景，对公共行政的公正、公平、自由裁量权、公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施进行了深入的分析和讨论。指出在当前动荡、多元和变革的行政环境背景之下，公共行政必须在政治、伦理、价值方面进行恰当的定位，从而构建公共行政官员应遵守的伦理规范和职业操守，使公共管理者具有爱国主义、乐善好施，具有公民代表性，从而建立现代民主政府，确保政府治理的正当性、回应性、公正性、有效性。
一、
何为公共？公共行政的精神因何重要？
《公共行政的精神》一书的主题即为探讨公共行政精神。它从宏观的视眼出发，从理论和实践的视角进行了深入的分析。在一个多元、变革、动荡的时代，公共行政面临着严峻的环境，也面临着严厉的批评，在先导公共行政面临及其复杂的情况下，有效的履行公共责任，不仅需要知识、技能和经验，更为重要的是公共行政人员和公共行政组织对自身有一个准确的定位。何为公共？公共行政的精神和理念是什么？因此，探讨公共行政的精神就是一件迫切的事情。
“公共”一词，首先来自于希腊语(pubes、或maturity)，原意为“成熟
”，表示一个人在身体上、情感上或智力上已经成熟，也意味着一个人从只关心自己或自我的利益发展到超越自己我，能够理解他人的利益。因此，“公共”一词，告诉公民个体要能够关心大众之事务，公共之事务。现代社会，由于人们狭隘的理解，将公共假设为政府行为的代表，使现代人缺乏公共精神。事实上，“公共”意味着关心大众之事，参与公众之事。从这个角度来理解，公共行政的范围不仅仅是政府的单一主体，而且包括其他一系列的公共部门。从现实的角度来讲，现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横相联构成的网络。公共行政精神的核心，不仅包括在一般意义上对公共的承诺，也包括在具体意义上对具体的公民和公民团体的回应。
公民精神的观念对公共行政的缘起密切相关。公共行政的起点在于公民，公共行政的目标在于公共利益和公共福祉的提升，公共行政之任务在于解决公共问题。可以说，公共行政的存在紧紧的围绕“公共”二字。公共行政的精神理念是什么？如何进行价值定位？不仅影响着公民对公共行政的认知，更直接指导着公共行政组织的关注点。认为什么是重要的，什么样的利益、价值应该去维护，影响着公共行政组织在行使公权力过程中的“知”和“行”。
二、公共行政精神的核心是什么？
20世纪60年代，整个世界都充满着动荡和变革的压力，在这样一个环境背景下，公共行政学作为解决公共问题和提升公民公共利益和公共福祉的学科，在理论上必须起到引领作用，使公共行政能更好的解决和回应公民的公共问题。传统公共行政，更多的关注政府组织自身的问题，即如何通过提高政府组织的专业化和组织能力，从而实现组织的目标。传统的公共行政建立在技术理性的基础之上，这种取向局限了公共行政的视眼和活力，使大堆的公共问题没能得到解决，人们对公共行政的有效性、正当性、合法性提出了质疑。在传统公共行政理念、背景、价值取向的影响下，公共行政忽视了对公民需求、社会公平、公共问题的重视和回应，这样不仅不能解决公共问题，反而带来了新的问题和矛盾。弗雷德里克森在其另外一本著作《新公共行政》中对此进行了有利的批评。并指出，必须将公共行政的合法性建立在国家宪法框架下，公共行政作为一种治理行为，关注和致力于实现社会的公平和正义，满足公民的利益需要和解决公共问题，从而达到公民公共利益和公共福祉的提升。
社会公平是作者关注的重点。何为社会公平？社会公平是一套包含着价值偏好、组织设计偏好和管理风格偏好的词汇。社会公平强调政府服务的公平性，强调公共管理者的的决策责任和项目执行的责任，强调公共管理的变革，强调公共行政要回应公民的需求，强调公共行政的研究、教育应该体现多学科、应用和解决问题的特质。社会公平的复合理论把公平分为三个方面：单纯的个人公平、分部化的个人公平、集团公平。公共行政组织在出台公共政策的之时，要使政策本身符合公正、公平的目标。何以判断公共政策是公平的呢？这种公平是单纯的个人公平，分部化的公平，还是集团的公平？它是直接的公平，还是手段的公平或是预期的机会公平？在政策分析的时候要要基于代表性公民，特别是社会弱势群体的利益和立场进行评判。
公共行政在践行公正、平等时，还需要考虑的一个问题是：代际公平问题。自然资源的有限性，决定了我们每一代人都应用平等使用和消耗大自然馈赠给人类的礼物权利。公共行政组织作为资源的主要管理者，不仅要求利用公权力将资源在不同个人、不同群体、不同集团中分配，同时还要负责好同代人和后代人之间的分配问题。从另外一个角度上来讲，当前在位的公共管理者，如果没有处理好代际公平问题，可能在公共行政过程中存在政治短视问题，给继任者带来极大的施政困难。依据公共行政的精神，公共管理者要为社会的代际承担责任，具有长远的施政目标和可持续的发张理念，考虑后代人的利益。
综上，公共行政精神的核心在于：在国家宪法的框架下，公共行政作为一种治理行为，关注和致力于实现社会的公平和正义，满足公民的利益需要和解决公共问题，从而提升公民公共利益和公共福祉。概言之，公共行政需要有：合法性、回应性、公共性、公正、公平。
三、公共行政的精神如何践行？
人民期待的公共管理者和官僚应该是：乐于助人的，诚实的，负责任的，适应性的，有效率的，可依靠的，公正的，友好的，可尊敬的，体谅人的，有礼貌的。但是我们从现实来看，就知情况并非如此。由于距离悖论和角色差异问题，越来越多的公民感到政府是无效的、腐败的、公共行政人员是不称职的，不诚实的，公共政策是缺乏公共性的，公共行政缺少合法性、代表性、回应性。汉密尔顿曾这样写到“缺乏有效管理的政府，无论理论上是如何的好，实际上它肯定是一个很差劲的政府。”事实上，政府一直存在很多问题，腐败就是其中最突出的问题之一。要解决这些问题，不仅要求利用技术理性和工具，而且要求公共管理者践行公共行政的精神，遵循公共管理的伦理规范，具有公民精神，能够乐善好施。尽管理想主义者是要付出代价的，但是我们既要受到理想的约束，也受到实际的约束；我们既要受到宪法法律的的规范，还要遵循公共管理的职业伦理要求。
把乐善好施的爱国主义作为公共服务的的理想，具有十分重要的作用；爱国主义（热爱政体的价值）和行动上的乐善好施的结合体构成了公共服务的模式。公民精神与公共行政之间的关系具有不同的模式。比较典型的有：以古雅典卫代表的高公民精神和低行政管理模式、一古埃及为代表的低公民精神和高行政管理模式、以古罗马为代表的高公民精神与高行政管理模式、现在很多国家存在的低公民精神和低行政管理模式。这些不同的模式，其分水岭在于公共行政精神的践行和公共组织的运转的分离。因此，如何培育公共管理者的公民精神提升行政管理的效用问题也尤为关键。
在实践中如何去寻找公共行政的精神，如何更加具体化的去表达公共行政的精神？我们可以从以下几条公共行政原理之中去感悟：其一，公共行政的范围来说，不仅包括国家的行动，而且包括集体的公共行政行为的行政或执行层面的各种形式和表现，即公共行政是以公共组织和其它一系列组织纵横联结成的网络系统；其二；公共行政的任务在于高效、经济及公平的组织和管理所有具有公共性质的机构和组织，解决公共问题，提升公共利益；其三：公共行政的范围是执行公共政策，有效的组织和管理公共机构，不到任何党派偏私地支持公共机构，为了全体公民的利益而维护政体的价值；其四：公共行政，在理论和实践上都应该把公平和公正的放在府际关系上；其五：公共行政应该以增强变革的前瞻性、回应性稷公民的参与的方式，管理公共组织和机构；其六：在民主政治环境下，公共管理哲最终应向公民负责，也这因此我们的工作才显得崇高神圣；其七：无论在理论上还是在实践上，公共行政对公平和平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等的原则能够把我们时代的人民紧紧的联系在一起，同时也使我们与未来一代联系更加紧密。其八：公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。
一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、回应性的、透明的政府行政管理体系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是必不可少的。弗雷德里克森的著作《公共行政的精神》对纠正当时有关治理和公共行政的狭隘认识是一剂不可多得的良方，对公共行政的变革和发展具有重要的引领作用。
