沈阳经济区一体化发展的体制障碍与结构矛盾（一）
2011-09-06 00:18阅读：
沈阳经济区一体化发展的体制障碍与结构矛盾（一）
沈阳经济区城市发展和一体化、同城化进程具有良好的基础和客观的收益，进展快，发育好。但在实际工作中，我们发现还存在着一些矛盾和问题，这些矛盾和问题有的在经济区运行过程中已经显现出来，有的在发展进程中会潜在发生的。这些矛盾和问题如果解决不好，将严重影响沈阳经济区的发展。
一、中心城市辐射带动能力不强
作为一个都市圈，一般都有一个或两个核心城市。但从全国来看，除了上海可以没有疑问地充当“长三角”城市群的“龙头”或“老大”外，其他城市群的中心城市的地位和作用都有限。中心城市由于自身实力有限，积聚和辐射功能不完善，对周边城市的服务功能、辐射功能、集聚功能不能充分发挥，区域内部凝聚力就有限。总体上，发达经济圈的中心城市应该是进入以高新技术、现代制造业和服务业为主的发展阶段，一般传统制造业大量向周边城市转移。但许多中心城市发展水平还没有达到这一步，还处于吸纳大于辐射阶段，对周边城市的辐射力不强，因而中心城市与圈内城市在产业分工方面容易出现矛盾，特别是为周边城市产业服务的功能不完善，城市圈产业发展对市场特别是对生产要素市场的需求还很难在中心城市实现，因而很难实现共赢。
在沈阳经济区，中心城市沈阳经济实力相对薄弱，首位度不够，辐射带动能力不强。2009年，沈阳市GDP实现4359.2亿元，低于其他城市群的核心城市，例如北京、天津、重庆、广州、深圳等，甚至也不及一些中西部地区核心城市，例如武汉、成都等；城镇人均可支配收入仅为
SPAN>元，比全国平均水平只高出
8%。
产业结构升级有待完善。在产业结构方面，2009年沈阳市三次产业增加值占比分别为4.5:50.8:44.7，对经济增长贡献率分别为2.2%、56.8%和41.0%。显然，第二产业（工业和建筑业）仍然是沈阳市的绝对支柱产业，以服务业为主导的产业结构尚未形成，经济结构战略性调整有待进一步深化。
沈阳在与周边城市的协同发展过程中，尤其在基础设施共建共享方面，担负着过重的投入职责。沈阳与抚顺、铁岭、阜新、本溪、辽阳五个城市接壤，这五个城市与沈阳之间的差距比较明显。
表
2009年沈阳与周边五城市经济发展情况对比
|
沈阳
|
本溪
|
抚顺
|
铁岭
|
阜新
|
辽阳
|
地区生产总值（亿元）
|
4359.2
|
688.4
|
724.0
|
605.7
|
286.2
|
608.0
|
城镇人均可支配收入（元）
|
18560.0
|
17705.0
|
13557.0
|
12055.0
|
11184.0
|
14568.0
|
农民人均纯收入（元）
|
8753.0
|
6750.0
|
6264.0
|
6585.0
|
5383.0
|
7076.0
|
从上表可以看出，以沈阳为核心的城市群，城市之间实力悬殊的差距，导致了沈阳要在带动和辐射方面发挥巨大的作用，包括产业转移、技术转移、基础设施建设投入等。但2009年沈阳市本级财政一般预算收入为320.2亿元，而当年一般性预算支出高达469.6亿元，沈阳目前自身实力尚显不足，短时期内很难为其他城市更多地付出，很难发挥更大的辐射和带动作用。
在沈阳经济区，虽然沈阳商贸业发达，但服务城市群的市场体系却不健全。城市群一些主要产业、主要产品在沈阳缺乏具有较强辐射力的大市场作为集散地，除少数产业产品与沈阳关联度较强外，周边地区许多产业、企业的经营活动基本与沈阳无关。沈阳周边地区在资本、技术、人才、信息等方面的需求难以从中心城市得到有效满足，中心城市服务于区域经济的金融中心、信息中心、营销中心、研发中心、人才中心的功能还没有形成。这不仅使沈阳服务业的转型、升级和发展迟缓，更使周边地区难有像上海那样赖以“乘凉的大树”，从而导致整个区域资源配置的水平和效率低下。显然，沈阳经济区特别是沈阳市相关市场体系的发育还不充分，产业优势没有很好地转化为市场优势和服务优势。这既不利于产业本身的发展与运作效率提高，也是市场资源、服务业资源的严重浪费。
二、城市发展水平差距较大
沈阳经济区八城市之间，经济和社会发展水平差距较大，增加了协调的难度。我们从2009年经济区经济主要数据表中可以看出，各城市在经济区经济总量的比重中有较大差异。
表
2009年各城市GDP占经济区和全省的比重
|
GDP（亿元）
|
占经济区的比重%
|
占全省的比重%
|
沈阳
|
4359.2
|
44.1
|
28.9
|
鞍山
|
1810.3
|
18.3
|
12.0
|
抚顺
|
724
|
7.3
|
4.8
|
本溪
|
688.4
|
7.0
|
4.6
|
营口
|
799.5
|
8.1
|
5.3
|
辽阳
|
608.0
|
6.2
|
4.0
|
阜新
|
286.24
|
2.9
|
1.9
|
铁岭
|
605.7
|
6.1
|
4.0
|
八城市
|
9881.34
|
|
65.6
|
辽宁省
|
15065.6
|
|
|
从上表可以看出，沈阳经济区占全省经济总量的65.6%（较2007年的64.3%、2008年的64.9%略有增长），其中沈阳市长全省的28.9%，占经济区八城市的44.1%；其次是鞍山市，其经济总量占全省的12.0%，占经济区的18.3%；抚顺市经济总量占全省的4.8%，占经济区的7.3%。排名靠后的阜新市，经济总量占全省的1.9%，占经济区的2.9%。
经济发展水平的差距，直接导致了各城市之间在市场发育、社会保障、教育和医疗资源分布、工资水平、资产价格（土地和房屋）上有很大的不同。例如，不同城市居民在异地就医费用报销标准问题等等，都将是沈阳经济区同城化过程中必须面对的矛盾。
我们在前面已经论述过，沈阳经济区市际发展差距明显。既有沈阳这样的经济实力比较厚实的特大型城市，也有阜新这样的资源枯竭型城市。从GDP和人均GDP看，2008年阜新分别只有沈阳的6.06%和22.36％。区域差距更表现在基本公共服务差距。2008年，沈阳人均基本公共服务支出达到2333.77元，但阜新只有1306.90元，仅为沈阳的56%。而人均基本公共服务支出差距最大的是铁岭与沈阳，前者仅为后者的37.47%。世界其他区域一体化程度较高的地区，例如欧盟和北美自由贸易区等，也都出现过因国家之间差距显著而难以协调的矛盾，而解决这些问题需要各国家之间反复磋商和妥协，这一过程也是耗费了大量的交易成本。
在城市形象和城市发展的质量，以及主要社会发展指标上，八市也有很大差距。沈阳经济区存在的一个重要问题是城市化水平虚高。与全国城市化水平滞后于工业化水平的情况不同，多数城市的城市化率高于工业化率。城市化率虽然较高，但产业发展水平不高，城市基础设施建设欠账多，社会保障体系不完善，就业压力相当大。显然，城市化指标高于城市化质量，而且高于城市实际的经济发展水平。
由于各市经济实力差距，一体化、同城化初始阶段可能出现一部分最为担心的现象——对沈阳周边的负面影响：由于中心城市的聚集效应和产业资源的重新布局与整合，经济结构和产品结构的重大调整，沈阳的发展尚处于生产要素吸纳和经济扩张阶段，对于周边城市的人流、物流、资金流有可能出现“一边倒”现象，特别是对周边城市的第三产业会产生一定的负面影响。
三、思想观念束缚
长期形成的以行政区划分经济区域和现行的财税体制，客观上严重地束缚了人们的观念。思考的方式和角度往往不是从尊重和运用经济规律出发，而是从行政区域的角度出发考虑问题，从狭隘的“小圈子”出发。
1、“同城化”是不是“谁吃掉谁”？
一提起“同城化”建设，许多人就会提出一个敏感性的问题：“沈阳要‘吞并’其他城市”、“老大哥是不是欺负小老弟”。这种观点在区域一体化之初，在沈抚、沈本等的众多人群，包括领导干部群体中还有很大市场。许多同志在公众场合特别强调，我们和沈阳的关系是“一体化”，不是“同城化”。实际上，就目前来看，“同城化”是将沈阳和周边邻近的城市在发展过程中当成同一座城市来看待、来规划。这里突出强调要打破行政区划的局限，以经济区的视角看待区域发展，达到规模经济的效果。但“打破”不是“撤销”，所以“同城化”建设不是撤销某个行政区划，不存在“谁吃掉谁”的问题，而是要谋求一体发展、共同建设。当然，从长远看，如果不解决行政区划的问题，那么同城化建设，很难落到实处。因为，企业改革，改到深处是产权；区域整合，整到深处是区划。不解决区划问题，很难形成区域统一大市场。在将来时机成熟之时，解决某些地区的区划调整问题，同城化问题自然迎刃而解。在条件暂未成熟前，可以积极开展跨越行政体制和区划的经济合作，促进沈抚同城化和以沈阳为中心的大都市圈建设。比如沈抚同城化，目前，在浑北生态区和浑南产业区进行区域统筹规划和产业整合，采取同城化的发展模式，是解决敏感的行政区划问题的最佳方式。长远来看，如果把沈抚的行政区划改革与都市圈建设构想有机结合起来，不仅有利于推动行政区划本身改革工作的深化，而且有利于行政区与经济区的关系从上到下统一起来，从而为沈阳经济区解决行政区划与经济发展中的分歧和矛盾找到好的出路。
2、“同城化”能不能带来大量失业？
一体化、同城化可能带来的短期就业压力问题。由于区域间产业结构的优化升级，横向上存在企业间的兼并重组，纵向上伴随着产业转移和产业链的延伸，以实现资源的优化配置和产业整合。在此过程中，产业移出区的企业面临着重组甚至倒闭的问题，相应地会给该产业和相关产业职工带来失业危机。沈阳在将其装备制造产业链和汽车产业链部分环节移入抚顺、铁岭等周边城市的同时，会呈现短期内的失业问题；而对于产业移入区来说，伴随着产业移入，则会提高该区域这些产业及相关产业的就业率。但从长期来看，随着沈阳第三产业的发展，也会给沈阳带来较高的就业率。
3、“同城化”能不能产生生产要素“一边倒”现象？
一体化、同城化短期内对抚顺、铁岭、本溪等城市第三产业会产生负面影响。由于中心城市的聚集效应和产业资源的重新布局与整合，经济结构和产品结构的重大调整，对于这些城市的物流、资金流有可能出现“一边倒”现象，特别是对其第三产业会产生一定的负面影响。这也造成了其他城市对沈阳的忌惮。许多城市担心沈阳会利用同城化来大量吸引该城市的优势资源，包括人力资源、科技资源等，担心实行一体化、同城化后会发生沈阳愈强而其他城市相对愈弱的情况。
总体上讲，各城市对一体化、同城化的认同各异。虽然各城市对一体化、同城化战略都表示支持，但由于经济发展水平和地理位置的不同，各个城市对同城化的态度也存在比较明显的差异。认识上的不统一，将在一定程度上增加同城化推进的难度。而那些积极性较高的城市也大多希望沈阳能够在投入方面发挥主导作用。同城化是区域一体化的高级阶段，需要各个城市能够统一在同一的框架下协同行动，而沈阳经济区八城市的想法各异，即便有了同城化战略的统一规划，如果城市之间的关系得不到很好的协调，相信一体化、同城化的路程也将异常艰难。所以在思想观念束缚严重的情况下，沈阳经济区城市发展首先要解决发展观和思维方式问题。
四、经济结构问题
结构问题引致的城市间无序竞争，成为城市现代化和区域一体化的障碍。由于我国以城市为经济运行和管理主体的现状在长期之内不会发生实质性变化，所以各城市之间的无序竞争将长期存在。这类竞争主要包括对资源及要素的争夺，包括自然资源、生态资源和人力资源等，还包括产业结构趋同的问题等。
在产业结构和产业布局调整过程中，由于分属不同的行政区，各自为政的问题还很严重，城市之间的协调难度还比较大，城市间合理的垂直分工和水平分工还有差距，生产力布局重复、产业结构趋同等问题还相当程度存在，甚至于在对外招商过程中还有剧烈的竞争。目前沈阳与周边城市在比较优势基础上的分工合作没有完全形成，产业构成重复，如机械、建材、冶金、服装、食品等行业，各市都有，彼此又不配套，资源配置的效率较低。一些跨行政区域的企业依旧受到诸如行政收费等方面的制约，位于区域交界地区的水、电、路等基础设施仍处在互相分割的状态。另外，各地在制订经济发展规划时缺少协调，竞争大于合作。
1、结构失衡
与先进地区相比，八城市经济发展中都还存在一些“软肋”和“短腿”。比如，服务业增长低于工业增长，而且传统服务业比重大于现代服务业，尤其是信息、软件、服务外包等高端服务业明显滞后；又如，县域经济都还不够强，还没有成为支撑城市发展、区域振兴的骨干力量，更谈不上主体力量；再如，装备制造业还没有走出以传统制造业为主导的阶段，没有从根本上解决总承包和成套能力差、缺少核心技术等问题；原材料工业产业链条短，高加工度的原材料工业体系远未形成。还有民营经济发展滞后，全民创业氛围尚未形成；经济发展方式尚未根本转变，自主创新能力不强，节能减排压力较大等。
2、结构趋同
八市城市职能、产业发展、市场建设等不协调，表现在都市圈内城市职能分工不尽合理。各城市过去都有过一定的重工业基础，路径依赖效应导致各城市都不想丢弃过去的“辉煌”而且各城市也都不愿放弃装备制造业和精细化工业给自己带来的高附加值利润，这些城市产业分工出现了严重的趋同。各自追求培育支柱产业，各自追求产业发展自成体系，各自追求独立配套成龙，区域内产业发展缺乏有效分工与整合。在相当长的时间里，各市都存在第二产业比重偏大、第三产业比重相对过小的问题。制造业重复建设现象较为严重，产业结构相似系数相当高，导致区域内同类产品竞争的内耗过大。近年来，两市都进行了结构调整，但问题没有完全解决。由于各自为政，产业结构雷同，生态环境系统缺乏引导控制，区域生态环境日益加重，缺乏合理的规划和引导，结果导致整个区域资源使用浪费和发展水平相对滞后。
结构趋同，使产业难以互补。沈阳经济区各城市同处工业化中期向工业化后期过渡阶段，各城市产业要互补、要突出各自的特点，就要解决产业合理布局问题。重化工业阶段是不可逾越的，但传统的重化工业增长方式却在相当程度上可以避免。按照辽宁省十次党代会关于“努力把大连、抚顺和辽西沿海城市建成新型石化工业基地”等战略布局，特别是李克强书记关于“沈阳以沈西工业走廊为龙头，建设先进装备制造业的重大产业集群，为全省建设新型产业基地起示范作用”的战略要求，说明沈阳与周边城市首先要协调好产业布局。各城市在产业布局中不能只看沈阳，还要看辽宁乃至东北地区。沈阳的集聚是为了更好的扩散，这样才能改变产业结构趋同，突出沈阳的主导性地位和关键性作用。
根据《沈阳经济区发展总体规划纲要》和相关产业带规划方案，沈阳经济区主要打造十大产业集群，但这十大产业集群分布极为分散。新材料产业和装备制造业在除阜新外的七个城市都有规划的分布，除铁岭外的七个城市也都规划了新型建材产业。各城市都争相上马高附加值的产业项目，这种产业结构趋同的现象，不利于各城市比较优势的发挥，进而阻碍区域整体竞争实力的提高；也容易造成各城市为相同产业发展而过度争夺资源的问题。
表 沈阳经济区各产业集群所在城市列表
产业集群
|
所在城市
|
制药工业
|
沈阳、铁岭、本溪
|
钢铁产业
|
鞍山、营口、本溪、抚顺
|
新材料产业
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沈阳、抚顺、铁岭、鞍山、辽阳、本溪、营口
|
新能源产业
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铁岭、阜新、抚顺
|
林产品加工
|
阜新、本溪
|
装备制造业
|
沈阳、抚顺、铁岭、鞍山、辽阳、本溪、营口
|
石化产业
|
沈阳、辽阳、抚顺、营口
|
高新技术产业
|
沈阳、抚顺、鞍山
|
农产品加工
|
沈阳、铁岭、阜新
|
新型建材
|
沈阳、抚顺、阜新、鞍山、本溪、辽阳、营口
|
3、产业一体化与产业分散布局的矛盾
经济区产业整合最终必然实现产业一体化。但沈阳与周边城市的城市功能定位和产业定位其实是不同的：一个是具有国际竞争力的先进装备制造业基地，一个是原材料工业基地，二者如何协调、配套？在开发区内，有些产业和企业已经摆上项目，在整合过程中是否还要迁出或迁入？产业发展需要招商引资，但能招到什么样的企业和项目，并非主观意志所能决定，有时来了一个项目，就可以带来一个产业，虽然并非原来计划，但又如何安排？
4、重复建设
由于各地区各自为政，协调规划不够，造成基础设施、产业投资、商业网点建设重复和资源浪费。由于地方政府拉投资、拉项目热情高涨，比较容易出现重复建设，特别是基础设施建设和大项目重复建设问题，在通信、信息等基础产业发展上也缺乏有效协调，在公路交通上缺乏统筹规划，在旅游等第三产业发展方面缺乏通盘考虑，在环保领域缺乏区域性合作，在城市规划上互相不通气。在紧邻的空间内，我上一个海洋世界，你又上一个海洋馆；我修条路，你又修条路。交通网络、信息网络等基础设施建设衔接依然存在不足。
由于结构失衡、结构趋同、重复建设，因而不能形成区域经济的优势互补，不能发挥区域经济的规模效应和区域内不同地区和部门之间的比较优势。由于缺乏规模集中经营，因而在一定程度上影响了区域内经济增长极的培育和发展，影响了区域规模经济的整体效益。
