生态功能分区与辽宁经济社会协调发展
2012-03-15 04:01阅读：
生态功能分区与辽宁经济社会协调发展
建设生态省是辽宁省委、省政府为贯彻落实科学发展观，加快老工业基地全面振兴、构建“和谐辽宁”做出的一项重大战略决策。其中，生态功能分区划是一项基础性的工作，其目的是运用生态规律为确定区域社会经济发展方向、结构布局和调整、资源开发与保护提供依据，指导区域社会经济走上可持续发展之路。
一、生态功能分区意义重大
生态功能是指自然生态系统支持人类社会和社会发展的功能。生态功能区划就是根据区域生态环境要素、生态环境敏感性和生态功能的差异，将特定区域划分为不同生态功能区的过程。生态功能区划一旦制定，将为制定区域生态环境保护和建设规划、维护区域生态安全、合理利用资源与布局工农业生产提供科学的依据。
可持续发展观认为，发展是人类社会永恒不变的主题，而经济社会的发展应该是以良性的生态平衡能力为基础，以永续的环境资源利用为前提的可持续发展。经济发展离不开环境和资源的支持，发展的可持续性取决于环境和资源的可持续性。辽宁是资源大省，又是在传统工业化道路上走在前列的工业大省。在过去半个多世纪的发展中，虽然经济上取得了辉煌的成绩，但生态形势严峻，环境污染的历史欠账越来越多，新的污染还在继续产生。忽视生态系统承载能力，无休止索取生态系统产品，导致生态系统破坏与退化，其损失不但无法估计，恢复成本更是个天文数字。如何把握生态系统的服务功能，把握不同类型与不同地区生态系统对社会经济发展的支撑作用，开展生态功能区划研究，有效进行资源与环境开发，使辽宁这个资
源存量和环境承载力有限的老工业基地逐步走上科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路，保持经济社会的全面、协调和可持续发展，是一个重大而紧迫的战略问题。
从区域生态环境与经济社会协调发展的角度看，划分生态功能区对辽宁经济社会发展意义重大。
第一，生态功能分区体现了生态价值观的要求，是深入贯彻落实科学发展观的战略举措。生态功能分区的目的是促进资源的合理开发与利用，增强区域社会经济发展的生态环境支撑能力，促进区域的可持续发展。生态环境与经济发展的关系实质上是人与自然的关系，生态功能分区以区域生态环境综合体为研究对象，充分考虑区域生态环境特征和面临的生态环境问题，为人类提供了不同的生态服务功能。确定生态功能分区不是追求时尚，而是实施可持续发展战略的重要举措，其核心是在资源可持续利用和生态环境可持续保护的前提下协调好生态环境与经济发展的关系，从重经济增长轻环境保护转变为两者并重，以环境优化经济增长，在保护环境中谋求发展。把生态功能分区作为生态省建设的重要内容，体现了新的发展观和价值观，其理想目标是生态环境的可持续利用和人与自然的高度和谐统一。生态省建设的目的是在考虑自身发展的同时，不仅重视人对自然的改造能力，更应重视人与自然和谐相处的能力，以促进经济社会的协调和可持续发展。
第二，生态功能分区提出各分区的主要生态问题，是实施区域生态环境有效保护与管理的基础和前提。由于生态环境具有明显的地域分异性，不同区域的地形、气候、水文、土壤和动植物群落存在明显差异，人类活动对环境的影响也不尽相同，因而具有了不同的生态环境特征及不同的生态系统类型、结构与功能。明确生态功能分区，有利于对全省生态功能现状评价，对全省生态“家底”进行盘点。生态功能分区是研究和编制辽宁生态环境保护战略的重要内容，也是制定区域经济发展和资源开发利用规划的重要依据。通过区划，探究不同区域的环境容量的资源禀赋，在充分保护区域主导生态功能的基础上，使资源得到最大限度的利用，产生最佳的经济效益，实现区域可持续发展。
第三，生态功能分区明确了各分区的发展方向定位，是安排产业空间布局的重要依据。一切经济活动都要在生态环境可承受的范围内进行，如果超过资源承载能力就会造成生态系统的退化，只有在资源承载力之内的良性开发活动，才能使生态系统平衡地发展，从而实现整个社会的可持续发展。生态功能分区考虑了不同区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，它所倡导的正是经济与生态的协调发展，注重经济系统与生态系统的有机结合，强调把经济发展建立在生态环境可承受的基础之上，在保证自然再生产的前提下扩大经济的再生产，从而实现经济发展和生态保护的“双赢”。通过分区，统筹考虑区域资源、环境状况和经济、社会发展水平，明确不同功能区域开发强度和经济开发的准入条件，科学开展环境影响评价。通过分区，确定各主要生态功能区的经济发展方向和产业结构调整规划，提出限制性产业、鼓励性产业和禁止性产业发展目录，加快调整不合理的经济结构。
第四，生态功能分区提出了各分区环境保护与治理对策，是辽宁生态省建设的行动指南。生态功能分区的目的是通过规划，指导各区域彻底转变粗放型的经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会。通过区划，不同生态区、生态亚区必须对应与其相适应的社会经济发展内容和结构，实施不同的循环经济调控原则，明确生态保护的重点地区、任务和措施，保障资源环境与社会经济活动相协调。通过区划，在确定了区域经济发展的空间布局和产业结构及性质之后，就可以构建区域循环经济的生产和消费模式，指导各地项目的审批工作，有助于地方政府根据功能分区超前考虑和实施相应的产业空间、基础设施布局以及环境保护措施，维护好生态环境，提高产业门槛，优化产业结构，从源头上遏制高能耗、高水耗、高污染的项目投产上马，特别是在生态环境敏感区域上马。因此，生态功能分区对区域经济合理布局具有较强的指导性。
二、生态功能分区的内涵与要求
根据《生态功能区划暂行规程》和辽宁的生态环境特点，《辽宁生态省建设规划纲要》将全省划分为6个生态区、13个生态亚区。
辽东山地生态区。包括抚顺、本溪、丹东大部，铁岭、沈阳、辽阳、鞍山、营口东部山区，面积约4.49万平方公里。本区是全省地势最高的区域，水资源丰富，森林覆盖率超过50%，生物多样性丰富。主导生态功能为水源涵养与生物多样性保护。发展方向定位为生态优先、保护为主，严格限制建设水污染重的工业项目，适度发展低污染或无污染的工业。实施绿色食品战略，建设绿色药材、水果、山野菜、食用菌、经济动物等基地，发展特色山地生态农业。适度发展生态旅游业。
辽东半岛生态区。包括大连市全部、丹东市和营口市的部分区域，面积约1.88万平方公里。主导生态功能为森林生态系统恢复与水土保持，支撑城镇发展。发展方向定位为开发与治理并重，山地丘陵地带要以恢复森林为主，完善生态功能，发展绿色、有机食品生产，大力发展节水型生态农业。沿海地区重点建设造船、石化、先进装备制造业和高加工度原材料基地、高技术产业和农业加工示范区。结合海滩、海岸资源和城市资源发展旅游、会展等产业。发挥大连港和营口港的区位优势，大力发展现代物流业。
辽河平原生态区。包括铁岭、沈阳、辽阳、鞍山大部，锦州、营口一部分，抚顺、本溪城区和近郊，面积约3.44万平方公里。本区是辽宁省城镇与人口密集区，也是传统工业集中区，环境欠账较多。主导生态功能是支撑城镇发展、农产品生产和自然湿地保护。发展方向定位为生态环境保护与社会经济发展同步，逐步强化生态功能。优化产业布局，促进冶金、石化等重型产业向滨海地区转移，加快先进装备制造业基地、高加工度原材料基地、高技术产业和农产品加工示范区建设。农业开发以建设稳产、高效的基本农田为重点，开发推广农业高新技术，发展节水农业、生态农业和现代农业。大力发展第三产业，构建以沈阳为中心的金融、信息、物流、会展等现代服务业基地。
辽西北沙地生态区。地处北方农牧交错地带，科尔沁沙地南缘，包括昌图县西部、康平县全部、阜新和朝阳市北部，面积约1.51万平方公里。主导生态功能是土地沙化控制。发展方向定位为实施集聚发展、点状开发，结合风能、太阳能开发，发展新型能源产业基地，积极发展沙产业，严格限制高耗水产业发展。农业开发需在生态承载力范围内实行林、牧、农综合开发，限制不合理的耕作农业，积极推广保护性耕作。建设人工饲草料基地，逐步实施牲畜圈养。大力发展沙地、草原旅游业。
辽西丘陵生态区。包括朝阳、锦州、阜新、葫芦岛的全部或部分地区，面积约3.17万平方公里。本区是联系东北和华北的咽喉地带。主导生态功能是水土保持。发展方向定位为在治理中发展。重点建设造船基地、石化基地、汽车零部件和农产品加工基地，形成一批具有辽西特色和优势的新兴产业。低山丘陵地带建设特色经济林基地，推广旱作节水农业，大力发展设施蔬菜、名优水果、球根花卉、特色杂粮，建设人工饲草料基地，突出发展畜禽养殖，建设绿色肉、禽、水产品和乳制品生产和深加工基地。结合海岸资源、地质遗迹与交通优势发展旅游与物流产业，打造辽西走廊黄金旅游线。
近岸海域与岛屿生态区。包括丹东、大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛海岸带，海岸线长
2920公里，毗邻海域总面积约6.8万平方公里。本区的主导生态功能是滨海湿地和海岸带保护。发展方向定位为开发与保护并重。实施大连长兴岛、营口沿海产业基地、辽西锦州湾和丹东、庄河临港工业区
“五点一线”开发战略，实行组团式、串珠状开发，防止岸线资源无序遍地开发，优化沿海经济带建设。合理开发滩涂、近海资源，适度发展海水养殖，实施渔业资源增殖计划，建成一批海珍品增殖基地。
对生态功能分区要实行分级控制管理。根据生态环境重要性与敏感性、环境容量、资源禀赋、发展潜力和生态环境保护的要求，将全省划分为禁止开发区、限制开发区和集约开发区，制定不同的区域发展环境政策，作为引导和协调全省发展与环境保护的基础框架。禁止开发区包括重要水源保护区、省级以上自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家地质公园，世界文化自然遗产和天然湿地等区域。这些区域依法实施保护，禁止任何与保护无关的开发建设行为，逐步搬迁区域内现有居住人口。禁止开发区实施严格保护。限制开发区域包括水源涵养、风沙防治、天然湿地等重要的生态功能区，沙漠化、水土流失等生态环境脆弱区和天然林保护、“三北”防护林建设、柳河流域治理等大型生态工程涉及的治理和恢复区。限制开发区实施严格准入，坚持保护优先、适度开发、点状发展，实施严格的环境准入政策，颁布行业准入目录，合理选择发展方向，发展特色优势产业。集约开发区分布在中部辽河平原、辽西沿海平原丘陵地带、辽东半岛丘陵与沿海地带等地区，属于禁止开发区和限制开发区以外区域。集约开发区引导协调发展，主要方向是以环境优化经济增长，通过强化环境资源管理促进集约发展，提高土地等资源的开发利用水平，增强资源环境对人口经济发展的承载能力，提高经济增长质量与效率。
三、促进辽宁生态与经济协调发展的建议
1、进一步开展主体功能区划，推进产业导向与空间开发相结合
主体功能区划是一项复杂的系统工程，涉及面广、难度大，意义却十分重要，尤其对制定产业布局导向指导性很强。要继续深化主体功能区划，明确主体功能区的管理要求，制定保障主体功能区划实施的差别化区域开发政策，包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、绩效评价和政绩考核政策等，切实保障区域主体功能区划定位的实现，使主体功能区划成为提高空间资源配置总体效率的重要依据，逐步形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口资源环境相协调的区域开发格局。
2、实行分类管理，开展生态保护与建设
在贯彻全国和省生态环境保护纲要的前提下，按照区域生态安全格局和环境容量的要求，宜耕则耕、宜林则林、宜水则水，实行分面、分片、分级保护和管理；按照生态功能采取封山育林、封湖育水、封沙育草和退耕还林、还草、还湖等措施，全面推进生态保护建设；把生物生产力、生物量、生物多样性作为反映生态环境状况的指标，采取人工营造与自然恢复相结合的方式增加植被覆盖，用生态学的原理恢复营造林草，提高植被和森林质量，严格控制土地资源的开发；在自然保护区的建设中，注重保护荒山野地，严格管理和阻止外来物种尤其是人类活动有意、无意引进的有害物种的入侵；严格控制湿地开发活动，对不合理占用的湿地要逐步采取“退农、退工、退水产”等不同方式退还，防止湿地面积进一步缩小。
3、完善各类政策，加强对产业布局的引导
加强产业政策与其他经济政策之间的协调配合。只有充分发挥产业政策、财政政策、土地政策、环保政策等经济政策之间的协调配合，发挥系统功能，对产业发展的引导调控才能取得实效。要重视专项产业政策与综合性产业政策之间的衔接和协调，合理运用土地、环保、金融、政府采购等组合政策，加强对产业布局的引导。比如，要加强产业发展规划与城市布局、土地利用规划的有机结合，保证产业发展在空间和用地上的有效落实。
4、建立区域协调机构，完善区域协调机制
应建立起权威的区域调节机构，对全省生态保护活动进行统一组织、部署、管理和协调。环境污染问题没有边界。大气污染物可以被输送到其他城市，出现城市空气污染的“叠加效应”；水环境污染方面，辽河、浑河、太子河等都至少流经2个城市，上游河流的污染必然会影响下游的水质。避免上述情况出现的必要条件是要有透明的环境信息和严厉的违规制裁。这就需要各市、县和众多的职能部门，建立一种超越地区、级别和部门的区域管理机构，为区域生态保护措施的综合运用提供制度基础。同时制定生态保护的协调机制，把兼顾长远利益、实现经济与生态环境的协调作为发展的目标，制定合理的价格政策和生态补偿政策，引导资源环境管理和发展走向市场化；抑制资源浪费型的经济活动，鼓励具有积极外部效应的经济活动；加大生态保护的资金投入。
5、强化调控职能，严格执行项目审批制度
能够打破行政壁垒，在制度上强有力且节约廉洁的各级政府是开展生态保护的基础和保障。强有力意味着政府能够聚集足够的社会资源，以保障生态保护战略目标的实现；节约廉洁意味着政府应该富于效率，切实有效的加大生态保护的资金投入，不能将有限的财力投入于官僚机构自身不正当和不合理的方面。产业政策的实施不仅要依靠相关财政、税收、土地、环保等政策的配合施行，更关键要严格执行项目审批。尤其是对限制类、禁止类的项目和在特定区域限制、禁止发展的产业项目，投资管理部门不予审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，国土、规划、建设、环保、消防、工商等部门不得办理有关手续。对于产业布局的引导性意见，要切实制定相关鼓励、优惠政策，引导产业合理布局。政府应承担资源环境的价格定价、状况评估、价值核算和审计、使用和收费、管理和监测等工作。区域的每一项生产和消费活动对区域生态环境造成的损失都应该以税费或罚款等方式从利润中扣除，采取提价等形式限制和消除消费过程中对区域环境产生的不利影响，这样就会形成区域自然资源与环境的价格体系，促使市场经济的运行朝着有利于经济与生态环境协调的方向发展。
（本文写于2007年11月，合作者为郑古蕊，后分别发表于《沈阳工业大学学报(社会科学版)》2008年第1期和《环境保护与循环经济》2009年第1期，收录于辽宁省政府网、辽宁经济信息网等）
