浅谈农业综合执法的经验和体会
2011-08-26 21:28阅读：
浅谈农业综合执法的经验和体会
重庆市万州区农业行政执法大队 张书贤
重庆市万州区农业行政执法大队是于2003年8月正式挂牌成立。现有办公室5间，面积150平方米；办公电脑7部；专用执法车辆2部；执法队员12人，平均年龄40岁；具高级职称3人，中级职称5人，专科以上法律专业资格者3人。集中行使种子、饲料、农药、肥料、兽药、种畜禽、农产品质量安全等专业领域中的市场检查、行政强制、行政处罚等职能。在基本无地方财政经费支持的条件下，大胆探索实践，克服了多重困难和阻力，两年来，共实施行政处罚200余件，涉及假冒劣质产品250多个品种（批次），案值达1000余万元，没收并销毁假冒劣质产品达20余吨，上缴国家罚没款50余万元，行政复议败诉率为0，处罚到位率100%。回顾两年来走过的执法路程，主要有以下几点体会。
一、经验和体会
1、争取领导重视是保障综合执法成功的关键
农业行政执法能否推行执法综合，关键在领导。因为首先牵涉到将原事业科站的执法职能剥离，触击一部分人的责权利而产生内部分歧；其次执法人员的选择和必要的执法设施设备的提供，都需要部门领导一把手决定。如果一把手能按照综合执法要求进行综合执法，解决必要的人力、物力、财力，清除内部一切杂音和阻力，那么综合执法便取得了成功的一半，反之，综合执法将起色不大或不能成功。这是许多区县农业综合执法取得成功的经验总结。万州区农业行政执法大队通过全体队员的共同努力，以扎实的作风和出色的业绩得到了上级机关和本局领导的认可。局领导对农业执法工作非常重视，现已把农业执法列入农业工作的重要议事日程。由于主要领导高度重视，亲自抓，同时实行严格的工作责任制，重点突出，目标明确，监督有力，才得以取得综合执法的初步成功。
2、执法机构负责人水平是确保综合执法运行质量的基础
（1）专业能力是第一要素。农业综合执法是一个特殊行业，作为执法机构的负责人必须具备过硬的农业专业技术本领，是农业问题专家，能够对农业执法所涉及的种子、农药、兽药、肥料、饲料等相关专业问题作出及时准确的判断，这是确保执法运行质量的
第一要素。
（2）法律能力是第二要素。农业执法负责人不仅要懂农业专业技术，而且要求对农业法律、法规或规章和与农业有关的法律相当熟悉，能把握法律精神，深知其内涵，准确应用法律条款，熟知执法操作要求，善使执法技巧，在执法中讲究方法，文明执法、公正执法，从而起到事半功倍的效果。这是确保执法运行质量的第二要素。
（3）综合能力是第三要素。执法机构负责人的政治思想素质、胆量和胆识对农业综合执法的运行质量起者至关重要的作用。执法机构负责人应当能坚持党的路线、方针、政策，认真执行国家法律、法规或规章，秉公执法，严于律己，敢于同违法行为作斗争；同时，在与违法分子较量过程中敢于查处并纠正其违法违规行为，又善于同违法分子作斗争，能识破其违法手段的狡猾、隐蔽。
3、队员团结是排除综合执法障碍的锐利武器
团结协作精神是一切事业成功的基础。万州区农业行政执法大队至始至终把“凝聚力、向心力和战斗力”作为大队队伍建设的重要内容。通过两年的建设，由12人组成的队伍已形成团结和睦、互帮互助、机智善战、讲纪律、讲奉献的氛围。
4、公正廉洁是连续开展综合执法、多次实施行政处罚的法宝
对涉及本系统内部职工家属子女，或亲戚朋友，或社会其他从业人员，持什么样的执法态度是决定综合执法能否长期持续推向深入的关键。是否一视同仁是衡量农业执法公正廉洁的砝码。在发现违法违规行为，区别违法违规的性质和可能的危害后果，以法律、法规为依据，同等实施公平、公正处理或处罚，才能使管理相对人信服。正因为万州区农业执法大队的公正廉洁，才能使执法队员在履行职责时理直气壮，对同一违法行为人多次违法给予多次行政处罚，不受关系、人情、面子的干扰和影响。
5、主动协作配合是消除内外部“杂音”的有效方法
在农业综合执法开初阶段，我们主动请公安、工商、技监等部门配合协作。通过与公安、工商、技监等部门的联络与沟通，以及农业综合执法的大胆实践，宣传了农业部门的技术实力与执法优势，现在这些部门常常反过来请求我们给予他们配合协作，因为农资打假工作的专业性特别强，许多技术性问题还得依赖农业部门予以解决，由农业部门出主意，拿决定。现在农业综合执法的杂音不来源于外部，主要还在农业部门内部。要形成全社会关注农业执法，关心农业执法的强大合力，必须增强对农业实行综合执法的重要性、必要性、急迫性的统一性认识，清除或减少农业行政综合执法中内部科站发出的“杂音”。
6、开拓创新是降低执法成本的“招财宝”
要更好的维护农民群众的利益就必须加大执法力度,由于财政没有提供专项执法经费，就难于保证各项工作的正常开展，只有开拓新思路才能解决这一矛盾。经过两年的不断探索和实践，我们在法律法规允许的范围内大胆开展了以下工作，不但保证了执法工作进行，搞活了执法机构，同时还大大降低了执法成本。
（1）创造产品质量内检筛选制度
执法人员在进行市场检查时，可能对涉嫌质量问题的产品予以证据登记抽样，如果对这些抽样产品直接送到具有法定资质的检验机构去检验，一个样品动辄要数百元检验费，这对本身严重缺乏工作经费的执法大队来说根本无力承担。为此，我们充分发挥所学专业优势，建立起了内检筛选制度。也就是先通过执法大队内部检验筛选或委托检验筛选，在确定产品不合格或某几项指标不合格的情况下，再有针对性地将产品送往有法定资质的专业检验机构检验，这样执法大队的送检费用成本就大大降低了。因产品质量不合格，可以向委托方收取一定委托检验费，避免了执法成本的高昂。
（2）创立打劣扶优机制——打造和培养知名品牌
为了推动我区农资生产企业的发展，为农民提供放心农资产品，按照农业部全国农资打假实施方案的精神，我队开展了打造万州知名农资品牌活动。在自愿申请的原则下，重点选择守法诚信、质量过硬的农资生产企业进行重点指导和协助，向广大用户推荐放心农资产品，争创我区知名农资品牌。这项工作可向被服务方收取一定的技术服务费。
（3）探索启动专家程序
因使用饲料、兽药、种子、农药后，不明原因造成中毒、死亡或作物药害或长势不好等责任事件，给用户造成重大经济损失而引起赔偿纠纷。执法大队在开展调解工作时，邀请相关专家、用户、经营者或生产厂家三方参加座谈会，对一些专业性很强的疑难问题由专家解答、指导、协调，必要时组织专家组进行现场勘察鉴定或做生物试验。由于专家在专业知识上的权威性和立场上的公正性，往往能让纠纷双方心服口服，体现了农业执法的专业优势。今年我们启动专家程序2次，较好地平息了纠纷，维护了受损害方的合法利益。这项创新工作可向申请方收取一定的鉴定费或试验费。
（4）创新区域协查机制
区域协查是指在毗邻区县间建立的互通情报、交流执法经验和执法技巧等资源共享的信息平台。重庆市渝东片区的万州、梁平、开县、忠县、云阳、长寿等区县于2004年5月在万州召开了第一届“渝东片区区域协查联席会议”，搭建了区域协查的桥梁，为协查会议成员免费提供各种信息达100余条，给各成员单位获取案件来源，降低执法成本，推动农业执法联动等方面起到了积极作用。目前“渝东片区区域协查联席会议”已召开了3次联席会议，成员已发展到13个区县。并且，万州和梁平于2004年8月成功协查一劣质饲料案件，为深入推动区域协查提供了重要经验。
7、打造执法魅力是树立农业执法威信的主要手段
（1）建立各项规章制度是打造执法魅力的基础。通过建立执法承诺制度、行政处罚错案责任追究制度、廉政制度等各项制度和规定，严格约束执法队员，规范执法行为。
（2）秉公执法是打造执法魅力的关键。严格执法、公正执法、廉洁执法，文明执法，人性化执法，不搞“吃、拿、卡、要”，便能在管理相对人和人民群众当中树立起良好的农业行政执法形象。这是执法队伍的内部形象，体现出的外部魅力。
（3）高质量的执法培训是打造执法魅力的新途径。开展高质量的培训，一方面，可提高农资生产经营人员素质，减少违法事件的发生，保证农民用上放心农资产品。另一方面，通过培训，展示执法人员的全方位知识结构及演讲能力，体现了执法队伍内部人格魅力。
（4）推出高质量执法论文是打造执法魅力的实力体现。将实践探索与理论探索相结合，撰写出高质量的农业综合执法论文材料可展示执法机构的实力，向管理相对人推出这些论文，从说理上已征服对方三分，管理相对人打心眼佩服执法人员，由此开展执法处罚就易到位。万州区农业行政执法大队务实求新，大胆探索，两年来撰写了具较高学术价值和实践价值的论文达30余篇，在国家级刊物先后发表了十多篇，受到领导和同仁的肯定。
二、谈三点建议
1、尽快完善各类标准
国家标准不严格或不健全，增加了纠纷事件的发生，给调解带来了阻力和困难。如种子质量中的发芽率的绝对误差可大到5%，在实验室检验出玉米种子发芽率75%，就判定为符合国家二级种子要求，但种子在大田中，由于气温、水分等因素的变化差异大，致使一些种子在田间的发芽率远远低于75%，农民便会以种子不生长为由，与售种单位扯皮，有时闹得不可开交。又如，国家对兔配合饲料产品的卫生指标未制定强制规定，当饲料更换后，出现兔子发病死亡时，农民会认为饲料有毒，这时，即使检验出兔饲料中含有大量的有毒有害物质，由于没有判定标准，也无法确定兔饲料是否合格，导致纠纷难于解决。在执法中经常会遇到这些问题而让执法人员难于操作。
2、修改现行法律条款
农业执法已深入人心，对规范农资市场秩序，保护农民利益起到重要作用。但现行法律条款不利于制止违法行为，而有利于违法行为人规避法律责任。如对假冒伪劣农药、饲料产品实施行政罚款，法律法规条款均以“违法所得”为处罚条件。违法行为人学会隐瞒违法事实，在其大量的违法销售活动中，伪造假台帐记录，只告诉微少的“违法所得”，导致对违法行为人打击不力，致使违法违规行为难于制止。建议从立法上对所有假冒劣质产品的查处予以重新界定。首先以“已售出和未售出产品的货物总金额”作为违法违规处罚单元；其次，在法律条款中明确要求“生产、经营单位（个体）建立完整的生产、经营进销台帐”，因为台帐反映了产品的来龙去脉，便于追根溯源。对台帐建立不全和未建立者，直接以较高处罚额度对违法行为人实施处罚。
3、制定事故纠纷处理管理办法
近年来，随着兽药、饲料、农药等产品的大量推广应用，由此引发中毒死亡及毒害事件大大增加，由于缺乏事故处理办法，无法及时处理，导致群众上访事件接连发生，给地方党委政府带来许多麻烦。为调解纠纷，化解矛盾，为地方政府排忧解难，农业部急需以部令规章形式，制定与《种子质量田间纠纷现场鉴定办法》相类似的管理办法，如《家畜家禽毒害事件纠纷临床诊断或生物试验管理办法》和《农作物药害事件纠纷田间鉴定办法》。在办法中，特别应当明确各（区）县农业行政主管部门组成的专家小组的法定效力，以及对事故作出的鉴定结论，或诊断结论，或所做的生物试验结论的法定效力。由于动物发病死亡证据具消失快的特点，对结论有异议者，对当事人作出可在5日内提出复议鉴定（或试验）申请，超过5日，当事人不提出复议鉴定，其鉴定（试验）结论便产生法律效力（因为这类结论具特强的专业性，立法上不赋予当事人对结论不服时向法院申请裁决的权利）。法律上对这些结论赋予的效力大小，决定纠纷的解决速度和对消费者特别是农民这群弱势群体的利益的保护程度。农业部制定事件纠纷处理办法已迫在眉睫，势在必行。
2005年8月10日
