建设工程（公路工程）合同纠纷裁判规则（第3期）
2025-04-17 09:23阅读：
建设工程（公路工程）合同纠纷裁判规则（第3期）
北京德和衡律师事务所
马晓丽律师
自2023年起，德和衡建设工程业务团队开始分享公路工程方面的研究成果，具体内容详见“建设工程裁判研究”公众号“公路工程”专栏。为更好的发挥《公路工程法律法规汇编》的工具价值，我们分享了公路工程有关问题的实务问答。
裁判文书是准确理解法律规范
、填补法律规范漏洞的重要载体。根据裁判文书提炼裁判要旨，形成裁判规则，并予以分享，既可以提高执笔人的写作能力，又是其提升法律事务处理能力的重要途径，或许还能对感兴趣的读者有所裨益。据此，我们将持续分享公路工程细分领域的裁判规则，本期分享的是建设工程（公路）工程合同纠纷裁判规则（第3期），主要涉及公路建设工程价款优先受偿权问题。
问题6：承包人对收费公路的通行费或者收费权是否享有建设工程价款优先受偿权？
答：《中华人民共和国民法典》第八百零七条规定，发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”《最高人民法院关于公路建设单位对公路收费权是否享有建设工程价款优先受偿权以及建设工程价款优先权是否优于质权的请示的答复》（【2005】执他字第31号）规定，《合同法》286条规定的建设工程的折价或者拍卖虽原则上指工程所有权的转让，但对收费公路这类特殊工程的可转让的经营权，也应适用。因此，申请执行人作为公路施工单位，有权通过对被执行人享有的公路工程经营权的执行优先受偿。车辆通行收费权是公路经营权中的主要内容，执行中可以转让收费权或者直接从所收费中提取款项。施工单位的优先受偿权应及于该收费权，可以从提取的款项中优先受偿。据此，承包人对收费公路的通行费或者收费权享有建设工程价款优先受偿权。可以结合(2024)豫08民终2285号案件确立的裁判规则加以理解。
【裁判规则8】承包人对收费公路的通行费或者收费权享有建设工程价款优先受偿权。
案例：焦作市某某高速公路有限公司与东方某某科技股份有限公司建设工程施工合同纠纷案件【案号(2024)豫08民终2285号】
【案情简介】
2021年11月17日，焦作市某某高速公路有限公司（某甲公司）将焦温高速接入网通信系统升级改造工程项目发包给东方某某科技股份有限公司（某乙公司），双方签订《合同协议书》，约定：工程地点在某甲公司所辖路段及与晋新高速焦作分中心相接路段；工程内容为焦温高速接入网传输系统及通信光缆工程；合同总价款为1,698,000元，工程承包方式为总价包死，除约定的合同总价款外，某甲公司不再支付其他任何费用；本合同总价款包含光缆铺设、设备安装、系统维护、技术咨询以及相关税费等费用；工程完工以光缆铺设完成切割、设备调试完成，并且接入网数据传送联网公司合格为标准；支付方式为工程完工后支付合同总额的40%即
679,200元，三个月后支付合同总额的30%即
509,400
元，交工并验收合格后支付合同总额的25%即424,500元，余下5%即84,900元作为质量保证金，缺陷责任期满后支付；工程完工后，承包人应向发包人开具足额的9%税率的增值税发票；施工工期为2021年11月17日开工，2021年12月21日完工，工期为35日历天；本工程缺陷责任期为2年，从交工验收之日起算；合同成立后，在实施过程中，双方均应严格按照合同要求履行职责，如果出现违约，由违约方承担相应责任。
某乙公司施工完成后，双方及监理单位对案涉工程进行验收，并于2021年12月17日签订完工验收单，验收结论为按照合同要求，完成K0-K10光缆铺设割接，同时对1台汇聚PTN和3台站级PTN设备及网管计算机调试安装完成，接入网数据传输正常。2022年7月25日，双方及监理单位、设计单位签订交工验收证书。某甲公司于2022年1月21日向某乙公司支付工程款500,000元；于2022年9月7日支付工程款50,000元；于
2023年5月29日支付工程款50,000 元；于2023
年7月11日支付工程款40,000元；于2023年10月7日支付工程款100,000元；于2024年1月25日支付工程款100,000
元，以上共计840,000元。某乙公司于2021年12月21日向某甲公司开具金额为1,698,000
元的增值税专用发票。
后某乙公司向法院起诉请求判令某甲公司向其支付剩余工程款
858,000元并支付逾期违约金；同时请求法院确认某乙公司对案涉高速公路工程的车辆通行收费权及通行费在工程款858,000元范围内享有建设工程价款优先受偿权。
【法院观点】
一审法院法院认为，某乙公司请求确认其对案涉高速公路工程的车辆通行收费权及通行费在工程款858,000元范围内享有建设工程价款优先受偿权。某甲公司逾期支付工程款，某乙公司作为案涉工程的承包人在欠付工程款858,000元范围内依法享有优先受偿权。因案涉工程系公路建设项目，属于特殊建设工程，无法直接拍卖或折价，其主要经济价值体现在其通行费用上，故将车辆通行收费权及通行费作为优先受偿权的行为对象符合实际情况，因此某乙公司对案涉高速公路工程的车辆通行收费权及通行费享有优先受偿权。对某乙公司该请求法院予以支持。某甲公司辩称某乙公司行使建设工程价款优先受偿权已过期限，虽然双方约定工程款分期支付，但在本质上仍是同一债务，因此建设工程价款优先受偿权的行使期限应从最后一期工程款应付之日起算。本案中，某甲公司最后一笔工程款的应付之日为2024年7月25日，故某乙公司行使建设工程价款优先受偿权未超期限。对某甲公司该辩称，不予支持。
二审法院认为，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第四十一条规定：“承包人应当在合理期限内行使建设工程价款优先受偿权，但最长不得超过十八个月，自发包人应当给付建设工程价款之日起算”，双方约定分期付款，某乙公司主张从付款最后一期时间作为优先受偿权的主张时间起点并无错误。通常来讲，优先受偿权的对象仅指工程的折价、拍卖价款，高速公路作为公共设施也不宜折价、拍卖，但是，根据某乙公司提交的最高人民法院【2005】执他字第31号司法解释规范文件以及相关案例所显示的法律立法和司法精神，对本案某乙公司要求对案涉高速公路的车辆通行收费权及通行费享有优先受偿权的诉讼请求，可酌以支持。
问题7：对于公路建设工程，可以主张工程价款优先受偿权的主体是哪一方？
答：《中华人民共和国民法典》第八百零七条规定，发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第三十五条规定，与发包人订立建设工程施工合同的承包人，依据民法典第八百零七条的规定请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。由此，可以主张工程价款优先受偿权的系与发包人订立建设工程施工合同的承包人，而诸如转包、违法分包等情形下的实际施工人均不能主张优先受偿权。可以结合（2022）闽09民终1963号案件、(2017)最高法民申1537号案件以及（2023）云民申4638号案件确立的裁判规则加以理解。
【裁判规则9】与发包人之间不具有建设工程施工合同关系的实际施工人不享有工程价款优先受偿权。
案例：宁德市鑫众诚公路工程建设有限公司、西南交通建设集团股份有限公司等建设工程合同纠纷案件【案号（2022）闽09民终1963号】
【案情简介】
2014年12月23日，西南公司中标周宁城关至宁武高速互通口连接线BT工程。2015年1月22日，西南公司与宁通公司签订《投资建设和施工总承包BT合同协议书》，约定：宁通公司（发包人）为实施周宁城关至宁武高速互通口连接线公路工程，已接受西南公司（承包人）对该项目BT施工的投标。合同载明：签约合同价人民币51435349元；项目公司经理钱玉猛，项目公司技术负责人王现合，项目部经理张涛，项目部总工邱型兵；发包人承诺按合同约定的条件、时间和方式向承包人支付合同价款；承包人应按照监理人指示开工，工期为12个月；承包人在未事先征得发包人书面同意，不得将合同内容的全部或部分进行转包和非法分包等。
2015年1月16日，工程承包人西南公司福建分公司（甲方）与施工承包人鑫众诚公司（乙方）签订《工程项目投资施工合作协议》，约定：由双方共同合作完成周宁城关至宁武高速互通口连接线BT工程的施工任务。工程名称：“周宁城关至宁武高速互通口连接线BT工程”；工程造价：约人民币51435349元；工程承包范围：以甲方与业主签订的建设工程施工合同及补充合同中约定的工程承包范围；合作方式：由乙方负责全面组织与承担包工包料、包工期、包质量、包造价、保安全生产及文明施工。乙方确保组织有公路相关经验的施工队伍，甲方负责技术指导和监督。未经乙方同意不得与任何第三方签订类似本工程项目的任何合作协议，否则所产生的一切后果由甲方负全部责任；质量要求：质量标准以甲方与业主签订的建设工程施工合同和补充合同要求的质量标准为准；工期要求：“工程工期：365日历天…”。双方职责：（一）甲方职责：1、甲方有权对乙方施工过程的质量、安全、进度方面进行检查、监督。2、项目部印章由甲方派专人管理……5、甲乙双方负责与业主方的工程结算；工程款结付：1、甲方向乙方收取该工程3%作为甲方的管理费用，同时扣除按国家规定应上缴有关部门的所有税费后，余下款额由乙方合法支配使用。2、付款办法：…甲方按收到的每期工程款扣除3%的管理及应缴税费后的全部工程款支付给乙方指定账户。3、乙方承担甲方派出人员工资，……乙方每月支付甲方项目经理和现场人员工资及差旅费合计（22000）元，从工程正式进场后每月月初第一周内汇款到甲方账户，由甲方负责统一发放；甲方对乙方工程款的责任：甲方对建设单位未付的工程款不对乙方承担付款责任。如建设单位拖欠本协议项下的工程款，乙方有权以甲方或自己的名义向建设单位主张权利，甲方应配合乙方等。
此后鑫众诚公司按照约定进行施工。2017年8月17日，宁通公司、西南公司、江苏宏程交通工程监理有限公司等部门参加交工验收，确认工程质量合格，同意交付使用。2021年11月19日，福建省建融工程咨询有限公司受宁通公司的委托对案涉工程进行结算审核并出具意见，对案涉工程进行结算审核，审核结果为核定金额53831896元。后西南公司、宁通公司分别在“周宁县审计局工程竣工结算审计结果征求意见表”确认的工程审计核定金额53831896元的结论上审征求意见表上签章同意。
2021年11月24日，宁通公司对该工程缺陷责任期终止申报单签字同意终止缺陷责任。宁通公司从2015年1月30日起至2018年1月29日止，共计拨付工程款17笔，累计拨付工程款51660000元，剩余工程尾款2171896元未支付。被告西南公司从2015年1月30日起至2018年1月29日止，共计向原告支付工程款49560200元。2022年1月4日经西南公司与宁通公司签订《纵三线周宁县仙溪亭至洋头段公路工程最终支付申请单》经双方结算确认宁通公司剩余工程项目尾款2171896元未支付。
【法院观点】
二审法院认为，从案涉合同条文上看案涉工程“由乙方负责全面组织与承担包工包料、包工期、包质量、包造价、保安全生产和文明施工”“乙方为本施工项目的实际责任人……”“负责缴纳本工程的各项税收和管理费用”等。而转包是承包单位承包建设工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包的行为。可见，西南公司承包建设工程后，并不履行承包合同约定的建设工程主要义务，而是由乙方鑫众诚公司履行承包合同约定的主要义务。虽然双方签订的是《工程项目投资施工合作协议》，但实际上西南公司将案涉工程转包给了鑫众诚公司。此外，西南公司中标时间为2014年12月23日，与鑫众诚公司签订《工程项目投资施工合作协议》的时间为2015年1月16日，故西南公司主张其与鑫众诚公司签订《工程项目投资施工合作协议》的时间在西南公司与业主方宁通公司签订《投资建设和施工总承包BT合同协议书》之前，亦印证了双方系转包关系的事实。根据《中华人民共和国民法典》第七百九十一条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第一条的规定，西南公司与鑫众诚公司签订的《工程项目投资施工合作协议》实质是建设工程施工转包合同，应认定无效。
关于鑫众诚公司对案涉工程是否享有建设工程款优先受偿权的问题。本院认为，《中华人民共和国民法典》第八百零七条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”从本条规定的文义理解，只有承包人才能行使建设工程价款优先受偿权，实际施工人与发包人之间不具有建设工程施工合同关系，则不应当享有建设工程价款优先受偿权。一审判决鑫众诚公司对案涉工程享有建设工程款优先受偿权有误，应予纠正。
针对本案，需要特别说明的是：根据交通运输部关于印发《公路工程施工分包管理办法》的通知（交公路规〔2024〕2号）第十五条“禁止将承包的公路工程进行转包。有下列情形之一的，属于转包：……（八）发包人与承包人之间没有工程款收付关系，或者承包人收到款项扣除“管理费”后将剩余全部款项转拨给其他单位或个人的；”之规定，本案案情属于西南公司将案涉工程转包给鑫众诚公司。
根据交通运输部关于印发公路工程施工分包管理办法的通知（交公路发【2011】685号）第十六条“禁止将承包的公路工程进行转包。承包人未在施工现场设立项目管理机构和派驻相应人员对分包工程的施工活动实施有效管理，并且有下列情形之一的，属于转包：（一）承包人将承包的全部工程发包给他人的；（二）承包人将承包的全部工程肢解后以分包的名义分别发包给他人的；（三）法律、法规规定的其他转包行为。”之规定，本案案情是否属于西南公司将案涉工程转包给鑫众诚公司可能存在争议。
类似案例：(2017)最高法民申1537号案件中最高人民法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第二百八十六条“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿”的规定精神，建设工程价款的优先受偿权应当发生在承包人与发包人之间。本案鸡泽县沙曹公路永和路口至邢临高速路段的改建工程，发包人系鸡泽县交通运输局，承包人系路顺公司，韩某只是借用有资质的路顺公司的名义对部分工程进行施工，其与路顺公司之间形成的是要求路顺公司支付工程款的债权债务关系，并不享有上述法律规定的建设工程价款的优先受偿权。”
类似案例：（2023）云民申4638号案件中云南省高级人民法院认为，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十五条规定：与发包人订立建设工程施工合同的承包人，依据民法典第八百零七条的规定请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。承包人系建设工程施工合同有效时，发包人的合同相对人。某甲公司并非某乙公司的合同相对人，且基于其与某丙公司签订的《工程施工劳务承包合同》无效，某甲公司系涉案工程的实际施工人，不属于法律规定的享有建工优先权的适格主体。原审法院对于某甲公司在本案中主张的建工优先权不予支持正确。
问题8：建设工程价款优先受偿权是否优先于金融机构等案外人对公路收费权设定的质押权？
答：《最高人民法院关于公路建设单位对公路收费权是否享有建设工程价款优先受偿权以及建设工程价款优先权是否优先于质权的请示的答复》（【2005】执他字第31号）规定，《合同法》286条规定的建设工程的折价或者拍卖虽原则上指工程所有权的转让，但对收费公路这类特殊工程的可转让的经营权，也应适用。因此，申请执行人作为公路施工单位，有权通过对被执行人享有的公路工程经营权的执行优先受偿。车辆通行收费权是公路经营权中的主要内容，执行中可以转让收费权或者直接从所收费中提取款项。施工单位的优先受偿权应及于该收费权，可以从提取的款项中优先受偿。根据《担保法》及最高人民法院有关司法解释的精神，工程款优先受偿权应优先于异议人就公路收费设定的质押权。”可以结合（2020）湘01执复44号案件确立的裁判规则加以理解。
【裁判规则10】建设工程价款优先受偿权，优先于对收费权设定的质押权。
案例：中国建设银行股份有限公司湖南省分行、北京瑞华赢科技发展有限公司建设工程施工合同纠纷执行案件【案号（2020）湘01执复44号】。
【案情简介】
2009年6月9日，湖南长浏高速公路建设发展有限公司作为借款人与中国建设银行股份有限公司湖南省分行和中国农业银行股份有限公司湖南省分行作为贷款人签订人民币资金银团贷款合同。贷款金额26亿元（其中:湖南省建行16亿，湖南省农行10亿）；贷款期限自2009年6月起至2026年6月止；借款利率为中国人民银行公布的基本利率。2013年11月，湖南长浏高速公路建设发展有限公司与中国建设银行股份有限公司湖南省分行和中国农业银行股份有限公司湖南省分行签订应收账款质押合同。湖南长浏高速公路建设发展有限公司以其建成后的车辆通行费收费权及其项下的相应收益作质押，担保范围包括26亿借款本金、利息、罚息、补偿金、违约金、损害赔偿金和实现债权的费用。2014年4月24日，湖南长浏高速公路建设发展有限公司与中国建设银行股份有限公司湖南省分行和中国农业银行股份有限公司湖南省分行在中国人民银行征信中心办理了应收账款质押登记。至今尚未偿还本金，利息按季度清偿。
2018年12月，长沙市仲裁委对北京瑞华赢科技发展有限公司诉南京凌云科技发展有限公司、湖南长浏高速公路建设发展有限公司建设工程施工合同纠纷一案作出（2018）长仲裁字第430号裁决书，裁决内容为：一、被申请人湖南长浏高速公路建设发展有限公司给付申请人北京瑞华赢科技发展有限公司工程款73300872.57元和逾期付款利息，逾期付款利息按年利率10%计算从2013年11月10日起计算至付清所欠工程款之日止。二、申请人北京瑞华赢科技发展有限公司对被申请人湖南长浏高速公路建设发展有限公司所有的长浏高速公路通行费和被申请人湖南长浏高速公路建设发展有限公司所有的长浏高速公路经营权转让、拍卖所得价款，在上述第一条被申请人湖南长浏高速公路建设发展有限公司应给付申请人北京瑞华赢科技发展有限公司工程款73300872.57元内享有优先受偿权。三、驳回申请人北京瑞华赢科技发展有限公司的其他仲裁请求。
长沙市仲裁委的裁决书生效后，北京瑞华赢科技发展有限公司向长沙市中级人民法院申请执行，长沙市中级人民法院在2019年1月14日裁定本案指定长沙市开福区人民法院执行。案外人中国建设银行股份有限公司湖南省分行遂向法院提出上述执行异议。
【法院观点】
湖南省长沙市中级人民法院认为，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》40规定：人民法院对被执行人所有的其他人享有抵押权、质押权或留置权的财产，可以采取查封、扣押措施。财产拍卖、变卖后所得价款，应当在抵押权人、质押权人或留置权人优先受偿后，其余额部分用于清偿申请执行人的债权。《最高人民法院关于公路建设单位对公路收费权是否享有建设工程价款优先受偿权以及建设工程价款优先权是否优先于质权的请示的答复》[2005]执他字第31号：江西省高级人民法院：你院《关于公路建设单位对公路收费权是否享有建设工程价款优先受偿权以及建设工程价款优先权是否优先于质权的请示》收悉。经研究，答复如下：原则同意你院审委会多数人的意见。《合同法》286条规定的建设工程的折价或者拍卖虽原则上指工程所有权的转让，但对收费公路这类特殊工程的可转让的经营权，也应适用。因此，申请执行人作为公路施工单位，有权通过对被执行人享有的公路工程经营权的执行优先受偿。车辆通行收费权是公路经营权中的主要内容，执行中可以转让收费权或者直接从所收费中提取款项。施工单位的优先受偿权应及于该收费权，可以从提取的款项中优先受偿。根据《担保法》及最高人民法院有关司法解释的精神，工程款优先受偿权应优先于异议人就公路收费设定的质押权。长沙仲裁委员会（2018）长仲裁字第430号裁决书裁决申请人北京瑞华赢科技发展有限公司对被申请人湖南长浏高速公路建设发展有限公司所有的长浏高速公路通行费和被申请人湖南长浏高速公路建设发展有限公司所有的长浏高速公路经营权转让、拍卖所得价款，在该裁决的第一条被申请人湖南长浏高速公路建设发展有限公司应给付申请人北京瑞华赢科技发展有限公司工程款73300872.57元内享有优先受偿权，申请执行人北京瑞华赢科技发展有限公司在工程款73300872.57元的范围内对被执行人湖南长浏高速公路建设发展有限公司所有的长浏高速公路通行费和被执行人湖南长浏高速公路建设发展有限公司所有的长浏高速公路经营权转让、拍卖所得价款享有的建设工程价款优先受偿权，优先于复议申请人中国建设银行股份有限公司享有的长浏高速收费权的质押权，但长沙仲裁委员会（2018）长仲裁字第430号裁决书裁决的被执行人湖南长浏高速公路建设发展有限公司应给付给申请执行人北京瑞华赢科技发展有限公司其它款项属于普通债权，不能优先于复议申请人中国建设银行股份有限公司享有的湖南省分行长浏高速收费权的质押权。
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作者介绍：
马晓丽律师：马晓丽律师毕业于北京交通大学桥梁与隧道工程专业，曾就职于中国建筑科学研究院和北京东方园林环境股份有限公司，拥有十余年建设工程项目管理经验，先后获得注册土木工程师（岩土）、造价工程师、建造师、咨询工程师（投资）以及律师执业资格，自2019年起专注于建设工程、政府与社会资本合作（PPP）领域诉讼与非诉争议解决，先后编著《PPP项目运营期经营管理办法》《规范与高质量发展下PPP项目全生命周期资金管理探析》《PPP项目绩效考核的应用与建议》等论著，主编的《建设工程法律法规汇编（2023年版）》《公路工程法律法规汇编（2025年版）》，均已发布在建设工程裁判研究公众号。
联系方式：maxiaoli@deheheng.com
