2023年10月总第370期:城市管理“一网统管”建设研究与思考单斐陶瑜董正浩
2024-01-08 15:53阅读：
城市管理“一网统管”建设研究与思考
单斐 陶瑜 董正浩
摘要：随着数字化发展不断推进，人们对城市生活、体验等方面提出了更高要求，城市治理体系和治理能力亟待提升。“十四五”规划明确提出要推行城市运行“一网统管”。“一网统管”作为破解城市发展瓶颈、转变城市传统治理方式的重要手段，逐渐成为建设新热点。本文以近三年采招网“一网统管”中标项目的统计数据为主要研究对象，分析自“一网统管”提出以来的发展特点和态势，并结合先进地方经验，提出推进“一网统管”建设的思路和建议，以期为各地探索和实践提供参考。
关键词：一网统管；城市运行管理；城市治理；智慧城市
中图分类号：D630 文献标识码：A
DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2023.10.015
党的十八大以来，党中央着眼发展大势，系统谋划布局数字中国战略决策，推动国家信息化建设进入蓬勃发展期。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，进一步明确了我国信息化发展的路径与蓝图，并指出要“推进数字社会治理精准化”。自改革开放以来，我国城市管理工作从探索到发展，始终坚持问题导向，适应经济社会快速发展的需要。进入数字时代，城市治理正面临主体由单一向多元、模式由被动粗放向主动精准、状态由分散到融合等方面的转变，“一网统管”应运而生，成为解决传统治理困境的新路径。伴随着政策高位推动、标杆示范引领，我国各地“一网统管”建设热度持续高涨，助推数字社会良好发展，将为数字中国建设提供有力支撑。
一、“一网统管”是支撑城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手
（一）国家高度重视城市治理，新技术新要素带来治理新变革
近年来我国城镇化进程日益加快，各种城市问题层出不穷，城市治理体系建设愈加重要。伴随着云计算、大数据、人工智能等为代表的新一代信息技术蓬勃发展，应用创新层出不穷，“城市治理”基座不断夯实。同时，数据要素在分析、挖掘过程中释放出的数据生产力，正在融入经济社会价值创造过程，成为“城市治理”的重要内核。智能新技术、数据新要素共同催生出全新的城市运行形态、行政管理和服务方式，带来城市治理的全方位变革。进入“十四五”时期
以来，“一网统管”逐渐成为城市推进数字化转型、提升治理效能的建设焦点，助力城市从条线治理走向协同治理，提升治理科学化、精细化、智能化水平。
（二）上海首提“一网统管”，探索超大城市治理现代化
近年来，上海以探索超大城市基层治理体系和治理能力现代化为指引，围绕“生活、经济、治理”推进城市数字化转型，其中治理数字化方面，推进“一网通办”迭代升级、深化“一网统管”建设成为主要抓手。“一网统管”是上海于2020年4月正式率先提出的理念，其落地发展经历了从区域先行逐步扩大到全局部署的过程。上海市城市运行“一网统管”聚焦“高效处置一件事”，强化问题导向，通过事件驱动城市治理模式创新，提升线下线上协同的精准治理能力。为加快“一网统管”建设，上海成立城市运行管理中心，搭建“三级平台五级应用”，上线城市运行数字体征系统，形成了城市精细化管理的“上海模式”，成为“一网统管”建设的全国示范标杆。
（三）“一网统管”是对城市运行“体制机制+技术手段”的融合创新
“一网统管”不是简单的一个信息化项目，而是一项系统性工程，是基于“体制机制+技术手段”的城市运行管理模式创新，既有数字技术融合创新的全量应用，也推行相应的制度规则重塑、行政方式变革，实现对城市治理模式的迭代升级。在体制机制方面，不同管理机构间通过业务流程优化建立联动工作体系，实现在横向各部门、纵向各层级相关管理机构之间构建一张网，助力提高决策和服务效率。在技术手段方面，综合利用各类数字技术，整合数据要素、搭建信息平台、深化数字应用等，通过数据连接实现相关业务系统之间一张网，推动城市运行“领导驾驶舱”和多领域专题场景应用等落地。体制机制变革能有效提高技术应用效率，而技术创新帮助城市更加高效精细地解决问题，更好地发挥政府治理职能。体制机制和技术手段双轮驱动，共同推动城市运行管理模式的重塑与创新，实现“一网统管”成效转化。
二、“一网统管”建设呈现典型领跑、全面加速的发展态势
（一）以上海为引领，由点到面全面铺开
“一网统管”提出三年来，在政策和技术等因素的推动下，实现了从上海实践到全国推广，越来越多行之有效的典型经验和创新举措被复制应用到全国，建设成效持续显现。根据采招网2020—2022年统计数据，在项目数量方面，“一网统管”建设项目的采购数量逐年翻倍增长，2022年的中标项目数量约为2020年的5.5倍；在区域分布方面，在2020年只有上海和江苏两省采购了“一网统管”项目；2021年则有北京、广东、湖北、辽宁、河北等地入局，但无论是采购金额还是项目数量，上海市仍然遥遥领先；2022年，开展“一网统管”建设的地区持续增多，多省市也发布了“一网统管”建设方案、行动计划等政策文件，推动城市治理变“智”理，在国内掀起了建设热潮。
（二）梯次发展格局初步形成
当前各地“一网统管”建设不断加速，发展呈梯次格局。据采招网统计数据，综合考虑地区“一网统管”项目的采购金额和数量，东部地区“一网统管”建设领先，中部地区如湖南湖北较为突出，相比之下，西部地区建设投资步伐尚落后。其中，上海、广东、江苏是推进“一网统管”的先行和活跃地区，其中上海在2020年“一网统管”技术系统搭设的起始阶段招标不断，近三年采购金额遥遥领先；江苏“一网统管”项目数量少于广东，但多市如南京、常州、苏州等投入大量资金参与“一网统管”配套能力建设，总采购金额多于广东。整体上，“一网统管”发展呈现出“东强西弱”“南强北弱”的区域不平衡特征，与当地信息化、数字化发展基础和GDP总量均呈明显的正相关。
（三）城市运行管理服务平台成为“一网统管”落地的主要载体
2022年3月，《关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知》发布，对城市运行管理服务平台的建设做出具体指示和要求。同时，《城市运行管理服务平台建设指南》《城市运行管理服务平台技术标准》《城市运行管理服务平台数据标准》等相关标准的出台，从落地实施角度为平台建设做出了更加细化的指引和规范。当前，全国多地相继开展并推进相关信息化平台的建设工作，城市运行管理服务平台正面临着从如何“建”变为如何“用”的问题。作为“一网统管”信息化平台，城市运行管理服务平台以现有信息化系统为基础进行迭代升级，整合汇聚相关数据资源，覆盖范围广，涉及部门多、层级多，在技术层面具有跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务优势。平台建设内容逐渐由支撑城市综合管理、基础设施运行安全等向更多业务领域延伸拓展，如经济治理、基层治理等工作体系，应用场景不断丰富。
三、推进城市治理“一网统管”的建议
（一）注重顶层设计
当前数字中国建设不断壮大，数字政府、智慧城市、数字经济等逐步纳入全国工作大局统筹推进，各地在开展“一网统管”建设时，应从信息化建设全局出发，以城市管理者视角做好顶层设计，推动各业务领域横向打通，各部门层级纵向协同。此外，从广东及北京、上海等地的实践来看，数字技术对治理效能的提升作用要得到充分发挥，也需要制度和组织机构的创新和变革。因此，推进“一网统管”建设，要坚持全域“一盘棋”，运用系统思维，从制度规则、标准规范、技术运用等各方面整体布局、有机协调，推动各建设主题每一步都向着目标联动运行。
（二）统筹现有信息化成果集约建设
各类信息化建设都是以满足人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，“一网统管”与智慧城市和数字政府等相互交叉、相互包含，它既是智慧城市的管理运营侧，也是数字时代背景下发挥政府职能的重要体现。在推进过程中应注重综合利用城市综合管理服务系统、城市基础设施安全运行监测系统、城市信息模型（CIM）基础平台等建设成果。同时，注重“两网”融合，一方面，通过“一网通办”“一网统管”的建设和融合，将政府管理与服务内外融通，实现由表及里的政府数字化改革；另一方面，充分利用网格化管理体系，以线下治理需求引领线上系统智能化建设，并以线上数据流推动线下业务流程的优化，实现线上线下高效协同。
（三）加强网络安全防护
“一网统管”数据具有高度聚集、高频流动的特征与趋势，部分数据囊括大量反映城市运行关键环节的字段。随着数字化程度的不断提高，原来相互隔离的业务网络将打破安全边界走向融合，城市可能在各种网络和数据风险下陷入运行瘫痪并对民众个人安全带来严峻挑战。加快构筑网络安全防御体系，是应对网络安全威胁与攻击的有效途径，也是重要行业和领域数据、个人信息数据不被滥用与不易泄露的重要保障。一方面，要不断完善安全管控机制，提供体系完备的治理规则，强化常态化的风险监控预警。另一方面，聚焦关键节点或重点场景，加强数字技术的创新应用，全面提升网络安全技术保障。
（四）强化可持续运营机制
“一网统管”是一项持续在探索、迭代的工作，面临的业务流程复杂、场景多元，部分街道、社区等基层缺乏专业运营队伍，业务和技术融合困难，可持续性服务不足。完善的运营保障是实现组织机制变革、业务模式创新，以及推动城市高效、安全运行的必要条件。在推进过程中，要以可持续发展为导向，构建多元参与的长效运营模式，探索上下对应、权责统一的多层级城运中心实体化运作机构及职能设置模式，并引导企业、群众等积极参与政府治理，切实保障“一网统管”建设发挥实效。
作者单位：单斐、董正浩，中国联通智能城市研究院；陶瑜，中国统计信息服务中心
编辑：张涵
