四川省成都市农委关于农村土地承包经营权确权工作中“轮换工”问题的思考

　　四川省成都市农委关于农村土地承包经营权确权工作中“轮换工”问题的思考
　　四川省成都市自2008年以来开展的农村产权制度改革，以“还权赋能”和“农民自主”为核心，以建立健全权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，实现农村资产资本化，推动农村生产要素自由流动为目标，着力为农村产权规范管理、有序流转，市场化配置生产要素提供必要条件。其中对农村土地承包经营权进行实测确权颁证并与建立耕地保护基金制度紧密结合，直接关系土地承包农户的切身利益，激发了广大农民群众主动参与和高度关注热情。其所涉及到的人地矛盾问题、确权资格问题，若处置不妥势必影响农村社会稳定。近期，针对部分地方出现的“轮换工”（对换工回乡老工人的统称）要求确权的群访、“闹访”、“缠访”、甚至“串访”等情况，我们结合开展土地承包经营权确权颁证工作“回头看”，对“轮换工”确权问题进行了调研分析，对妥善处置该类问题进行了深入思考。
　　一、“轮换工”确权问题的由来
　　“轮换工”是在特定时期的政策产物，产生于上世纪80年代末的特定历史条件下。1988年，四川省为解决部分国有企业家居农村的老工人长期夫妻分居的老大难问题，对配偶及子女均系农村人口并居住在农村且符合规定条件的固定工人，经批准可在其家庭中择优换一名符合招工条件的子女到企业工作，并将其户口转为城镇非农业户口，而将换工老工人的户口下回农村，每月发给一定生活费并在其达到退休年龄时办理退休手续，发退休费。1992年，四川省人民政府批转了省劳动厅《关于调整统一家居农村老工人换工政策意见》（川府发[1992]24号文件），其中规定：家居农村的老工人可自愿申请提前换工回乡，经批准后由其在家庭成员中择优换一名符合招工条件的子女进厂当工人。回乡老工人继续领取原厂发给的生活费和相关补贴，耕种换工子女的那份责任地和自留地，可以计算工龄，但不参加企业调资升级，国家不再供应其口粮、食油。同时，换工子女的户口转为城镇非农业户口，原责任地和自留地予以保留”。轮换回乡的老工人“达到国家规定的退休年龄时，由原企业办理退休手续，并从办理退休手续之月起，改按退休待遇发给退休费”。
　　后来，形势发生了变化，国家的土地承包政策逐步调整和完善。到1998年，我市农村陆续实行土地二轮延包时，大