行政机关作出许可决定前应当充分听取申请人的意见
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行政机关作出许可决定前应当充分听取申请人的意见
2020-06-17 16:10
【笔者按】
案涉煤矿区是否属于“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”，一审二审两级法院作出不同的结论。本案在行政许可决定的主体、程序、时限、公告等方面具有较强的参考意义。
【法院查明】
金利公司拟在宁夏回族自治区中卫市一带进行煤炭详查工作，并向宁夏回族自治区中卫市国土资源局（以下简称中卫市国土局）提出申请，2005年4月14日，中卫市国土局同意并上报宁夏回族自治区国土资源厅（以下简称宁夏国土厅）。因本案探矿权申请应当由原国土资源部颁发勘查许可证，金利公司于2005年8月5日向原国土资源部提出申请。
同年8月10日，原国土资源部就金利公司的上述申请向宁夏国土厅发出《探矿权受理调查函》，要求宁夏国土厅核实调查：1、申请的勘查区块范围内是否已设立探矿权、采矿权；2、是否已受理探矿权、采矿权申请；3、有无国家出资已探明的矿产地或探矿权采矿权灭失的矿产地；4、是否有省级矿产资源勘查专项规划划定的属于招标、拍卖和挂牌的勘查区块；5、探矿权设置等有关事项。
同年8月27日，宁夏国土厅作出《关于开发司探矿权受理调查函的复函》（宁国土资函〔2005〕106号，以下简称宁夏国土厅106号复函）称，宁夏中卫市梁水园煤矿区位于中卫市黄河南岸的香山地区，1987年宁夏地调所在此地进行过普查工作，2003年6月宁夏国土厅委托宁夏地质调查院编写了《宁夏中卫县梁水园煤矿区矿产资源储量报告》，并经宁夏矿产资源储量评审中心评审通过，是宁夏回族自治区目前保存较完整的煤矿区之一。宁夏回族自治区已将中卫市梁水园煤矿区煤炭资源的勘查和开发列入自治区煤炭资源勘查专项规划。建议原国土资源部不予受理和不予审批。
原国土资源部收到上述复函后，认为该复函没有按照调查函的内容进行调查，责令宁夏国土厅重新调查。2006年2月9日，宁夏国土厅作出《关于开发司探矿权受理调查函的复函》（宁国土资函〔2006〕9号，以下简称宁夏国土厅9号复函），主要内容为：1、金利公司的探矿权申请范围与宁夏国土厅颁发的油气探矿权“宁夏甘肃中宁南香山地区油气勘查”重叠，探矿权人为中国石油天然气股份有限公司。与宁夏回族自治区颁发的煤矿采矿权“中卫县中景煤矿”重叠，采矿权人为中景联营煤矿；2
、2005年1月，宁夏国土厅收到宁夏美利造纸工业园区管理委员会的申请，拟对中卫市梁水园矿区煤炭资源进行勘查开发，宁夏回族自治区领导对此也作了批示；3、申请范围内过去由地方政府投资，地质部门在本区做过一些地质工作；4、申请范围内无省级矿产资源勘查专项规划划定的属于招标、拍卖和挂牌的勘查区块；5、中卫梁水园煤矿区是宁夏回族自治区目前保存较完整的煤矿区之一，宁夏回族自治区党委、政府已确定将中卫市梁水园煤矿区煤矿资源的勘查和开发列入宁夏回族自治区煤炭资源勘查专项规划。
2007年9月24日，金利公司向原国土资源部提出行政复议申请，要求尽快颁发勘查许可证。2008年1月22日，原国土资源部作出国土资复决字〔2008〕2号行政复议决定，由矿产开发管理司代表该部在法定期限内对金利公司探矿权登记申请作出是否准予登记的书面决定。
2008年2月14日，原国土资源部作出《探矿权申请不予受理通知书》（国土资矿函[2008]12号，以下简称原国土资源部12号不予受理通知）认为，经与宁夏国土厅核查，金利公司申请的勘查区块内：1、与“宁夏甘肃中宁南香山地区油气勘查”和“中卫县中景煤矿”重叠。2、2005年1月已有单位向宁夏国土厅提交了煤炭探矿权申请。3、国家已做过地质勘查工作，2005年3月提交了资源储量核实报告，2005年4月通过评审。4、宁夏回族自治区政府已确定中卫市梁水园煤矿区煤炭资源的勘查和开发列入自治区煤炭资源勘查专项规划，宁夏国土厅建议不予受理。鉴于上述原因，依据矿产资源法律法规及原国土资源部相关规定，对金利公司提交的涉案探矿权申请不予受理，并将申请材料一并退回。
金利公司不服，向一审法院提起行政诉讼。2008年7月22日，一审法院作出（2008）一中行初字第529号行政判决书（以下简称529号行政判决），认为原国土资源部在法定期限内没有向法院提交宁夏国土厅9号复函中所涉内容的证据，无法证明其主张在金利公司申请区块范围内与他人的权利有冲突，也不能证明在该范围内已经存在专项规划等事实。因此，原国土资源部根据宁夏国土厅9号复函的内容，作出不予受理通知的主要证据不足。在此基础上，原国土资源部对涉案探矿权申请不予受理缺乏法律依据。据此判决：一、撤销原国土资源部12号不予受理通知；二、责令原国土资源部针对涉案探矿权申请作出是否准予登记的具体行政行为。原国土资源部向本院提起上诉。2008年11月7日，本院作出（2008）高行终字第588号行政判决书（以下简称588号行政判决），驳回上诉，维持一审判决。
2009年，金利公司向一审法院提出执行申请。2009年3月19日，一审法院向原国土资源部发出执行通知，限定其于接到通知后三日内履行529号行政判决第二项内容，逾期不履行，将依法强制执行。2009年6月30日，原国土资源部根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条规定，向一审法院提出异议，称2009年6月30日宁夏回族自治区中卫市工商行政管理局（以下简称中卫市工商局）对金利公司作出了吊销营业执照的行政处罚决定并已发生法律效力。金利公司被吊销后应依法清算，其经营资格已经终止，失去申请探矿权资格，而且申请人营业执照为新立探矿权申请必备材料之一。因此，金利公司营业执照被吊销后，原国土资源部已失去执行588号行政判决的法定条件，请求撤销上述执行通知并终结本案的执行。
2009年10月，一审法院作出(2009)一中执异字1181号执行裁定书，驳回了原国土资源部的执行异议。在上述异议案件审理期间，金利公司于2009年8月10日向一审法院申请延期执行。一审法院于同年8月19日作出（2009）一中执字第529号执行裁定，中止529号行政判决的执行，待中止执行的情形消失后金利公司可以申请恢复执行。
金利公司针对中卫市工商局作出的卫工商发[2009]80号《关于撤销<中卫市工商行政管理局行政处罚决定书>（卫工商处字[2009]33号）的决定》（以下简称中卫市工商局80号决定）、卫工商处字（2009）第38号行政处罚决定书（以下简称中卫市工商局38号处罚决定）、宁夏回族自治区中卫市人民政府专题（2009）86号《专题会议纪要》（以下简称中卫市政府会议纪要）分别提起行政诉讼，后不服宁夏回族自治区高级人民法院作出的终审判决，向最高人民法院申请再审。
2014年3月4日，最高人民法院作出裁定，对上述三案予以提审。2017年8月24日，最高人民法院作出（2014）行提字第14号行政判决书和（2014）行提字第16号行政判决书，撤销原审判决，撤销中卫市工商局80号决定和中卫市工商局38号处罚决定，恢复金利公司2009年6月12日取得的企业法人营业执照的法律效力。同日，最高人民法院还作出（2014）行提字第15号行政裁定书，撤销原审判决，驳回金利公司针对中卫市政府会议纪要的起诉。
2017年10月，金利公司向一审法院申请恢复强制执行。2017年11月10日，一审法院作出（2009）一中执字第529号《执行通知书》，责令原国土资源部立即履行法律文书确定的义务及法律规定的义务。同年11月14日，原国土资源部签收该通知。2017年11月29日，原国土资源部作出《国土资源部办公厅关于请核实宁夏中卫市梁水园矿区探矿权申请有关情况的函》（国土资厅函〔2017〕1739号），要求宁夏国土厅核实梁水园煤矿区探矿权是否涉及国家出资已探明的矿产地，并提出是否同意该探矿权新立申请的意见。
2017年12月5日，宁夏国土厅作出《关于核实宁夏中卫市梁水园矿区探矿权申请有关情况的复函》（宁国土资函〔2017〕890号，以下简称宁夏国土厅890号复函），主要内容为：1、申请范围与已设矿业权叠置情况。经核实，申请范围与原国土资源部颁发的油气探矿权“宁夏甘肃中宁南香山地区油气勘查”重叠，探矿权人为中国石油天然气股份有限公司；与该厅颁发的“宁夏万隆新材料有限公司梁水园子煤矿”（原中景联营煤矿）采矿权重叠，采矿权人为宁夏万隆新材料有限公司。2、申请范围内受理矿业权申请情况。
2007年12月17日，宁夏国土厅为中冶美利纸业集团有限公司办理了“宁夏中卫市梁水园煤矿区中东部勘探”探矿权登记手续，2008年11月18日，原国土资源部下达了《行政复议决定书》(国土资复决字〔2008〕第11号)，对该探矿权作出了“予以撤销”的行政复议决定。
2012年3月8日，宁夏国土厅委托宁夏土地和矿业权交易中心对宁夏中卫市梁水园煤矿区中东部勘查区20.83平方公里的煤炭资源采矿权进行公开挂牌出让。
2013年8月2日，原国土资源部下达了《行政复议停止执行通知书》(国土资复议〔2013〕353号)，要求暂停办理该区块采矿权出让后续有关手续。3、申请范围内有国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地。1985年，原宁夏煤炭厅向宁夏地调所下达了1985年通知。受原宁夏煤炭厅的委托，宁夏地调所于1986年10月完成了野外工作，1987年6月提交了梁水园煤矿普查报告，报告共获得C+D级资源储量6500万吨，其中C级储量4000万吨，占总储量的62%。2003年6月，宁夏国土厅委托宁夏地质调查院编写了《宁夏中卫县梁水园煤矿区矿产资源储量报告》，经宁夏矿产资源储量评审中心评审通过后，宁夏国土厅于2003年7月3日予以备案(宁国土资储备字[2003]05号《关于<宁夏中卫县梁水园煤矿区矿产资源储量报告>矿产资源储量评审备案证明》)。该报告共获梁水园煤矿区未设置矿权范围内保有资源储量5493.20万吨，其中控制的经济基础储量3651.75万吨，推断的内蕴经济资源量1841.45万吨。4、有关意见。鉴于中卫市梁水园煤矿区是国家出资勘查已探明可供进一步勘查的矿产地，依据《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）的有关规定，不属于以申请在先方式设立探矿权的情形。因此，宁夏国土厅不同意设立梁水园煤矿区探矿权。
2017年12月18日，原国土资源部作出被诉不予许可决定，并送达给金利公司。金利公司不服，诉至一审法院。
另查明，1985年6月13日，原宁夏煤炭厅就中卫县梁水园矿区地质勘探有关问题向原宁夏第一矿产地质调查队（1986年与第二矿产地质调查队合并成立宁夏地调所）作出1985年通知。在该通知中对勘探范围、目的、手段以及工程设计、管理提出明确要求：勘探目的是初步查明煤系地层分布范围，含煤层数、厚度、间距及变化情况等，为建设小矿区的规划提供依据。要求工程结束年底提交普查地质报告。工程设计及管理：“槽探工程可先施工，预拨三万元备料款，以后按工程进度结算工程款，要求每月初向厅地方公司报送上月完成实收工程量报表及工程交换图表”，同时要求原宁夏第一矿产地质调查队按地质计划任务编制设计和工程预算，报原宁夏煤炭厅审批。
1987年7月，宁夏地调所编制了梁水园煤矿普查报告，该报告中储量计算结果为C+D级储量6500多万吨。该报告亦写明：“矿区位于贫困山区，煤矿床有一定储量，埋藏较浅，煤层多沿向斜边缘直接暴露于地表，便于地方小窑开采。今后如能在化肥、水泥、陶瓷、砖瓦等地方工业用途上打开煤炭销路，对贫困地区的扶贫工作和发展山区经济将起重要作用，并可望获得较好经济效益”。
2003年6月，宁夏地质调查院编写了《宁夏中卫县梁水园煤矿区矿产资源储量报告》，并提交给宁夏矿产资源储量评审中心评审。
2003年7月1日，该评审中心出具评审意见书，认为该报告所采用的工作方法、手段、原则基本符合有关规范、标准的要求，所计算的资源储量可以作为今后勘查和小规模开采的依据，对该报告计算的梁水园煤矿区未设立采矿权区域内的煤炭资源储量5493.20万吨（其中控制的经济基础储量122b为3651.75万吨，推断的内蕴经济资源量333为1841.45万吨）予以核准。
2003年7月2日，宁夏国土厅作出宁国土资储备字[2003]05号《关于<宁夏中卫县梁水园煤矿区矿产资源储量报告>矿产资源储量评审备案证明》，对评审予以备案。
再查明，2000年5月16日，原国土资源部作出《关于清理国家出资勘查己探明矿产地的通知》（国土资厅发[2000]32号），决定对以往国家出资勘查探明、至今仍未设置矿权的矿产地进行清理。
清理的原则：进一步规范地矿行政管理工作，维护国家权益，充分调动社会资金投资矿产资源勘查的积极性。清理的范围：以往国家出资进行勘查、已经形成矿产地且目前无矿权设置的区块。清理结果的认定及使用：各省应在2000年10月底之前完成清理国家出资已探明矿产地的工作，并按附表形式将清理结果报部地质勘查司，经部认定后予以公告。今后出让这些地区的探矿权时，必须依法进行评估，收取价款。除此以外未设置矿权的地区均作为空白区处理。
2002年6月27日，原国土资源部发布《国家出资勘查并已探明的矿产地公告》（2002年第14号），公告国家出资勘查并己探明矿产地785处，已经各省（区、市）国土资源勘查登记管理机关复核确认，原国土资源部审查认定。该公告中公示的785处矿产地不包括梁水园煤矿区。
《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）中规定：“各省（区、市）国土资源主管部门要对本行政区内已开展过矿产勘查或采矿活动、不再符合本通知中规定的以申请在先方式出让探矿权的矿产地进行清理、公告，报国土资源部备案。”
《财政部、国土资源部关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》（财建[2010]1018号）中规定：“国家出资探明矿产地，应严格按《地质资料管理条例》（国务院令第349号）和《地质资料管理条例实施办法》（国土资源部令第16号）的规定，由地质资料汇交人向国土资源部或省级国土资源管理部门汇交地质资料，经国土资源部门组织认定后按规定向社会公开。”
【一审法院认为】
根据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称矿产资源法）第三条第三款、第十二条，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款以及《矿产资源勘查区块登记管理办法》第四条第四项的规定，国家对矿产资源的勘查施行许可证制度。煤炭资源的勘查，应当依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权。
原地质矿产部《关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定》（1998年3月17日发布）第一条对由国务院地质矿产主管部门审批发证的情形作出具体规定。本案中，金利公司提出的新立探矿权申请属于勘查投资大于500万元的项目。原国土资源部作为国务院地质矿产主管部门具有对金利公司的申请进行审查并作出是否核发勘查许可证的法定职权。
行政机关应当是先有确凿的证据、客观的事实，然后才能作出行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条明确规定行政机关在诉讼开始后不得再自行收集证据。本案中，原国土资源部12号不予受理通知已经被法院生效判决予以撤销，且生效判决亦责令原国土资源部针对金利公司提出的涉案探矿权申请作出是否准予登记的行政行为。因此，原国土资源部应当对金利公司提出的上述申请重新进行审查，并作出相应的决定。
在审查过程中，原国土资源部根据案件的具体情况，收集相关证据作为其作出的最终处理意见的事实依据，符合“先取证后裁决”的正当程序要求，亦未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定。原国土资源部提交的证据4-7均系其在作出被诉不予许可决定前取得证据，可以作为本案认定事实的依据。金利公司提出的原国土资源部在法院执行程序中收集的证据不具有合法性的质证意见，缺乏法律依据，不予采纳。
原国土资源部12号不予受理通知的理由不包括金利公司申请勘查的区域属于国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地的问题，而该问题亦是金利公司能否以申请在先的方式取得探矿权的必备条件之一。且宁夏国土厅106号复函及9号复函中均提及在金利公司申请范围内曾进行过普查及地质工作。因此，原国土资源部在对金利公司申请进行重新审查时，按照《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发[2005]200号，2005年9月30日发布）第三条的规定，向宁夏国土厅发送受理调查函，要求其对该问题进行核实后予以回复，并无不当。
《关于印发<探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）>的通知》（国土资发〔2003〕197号）第七条第一项规定，对国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地新设探矿权的，主管部门应当以招标拍卖挂牌方式授予。
所谓国家出资探明矿产地，是指中央财政和地方财政出资开展矿产资源勘查所发现的具有工业价值或是有进一步工作价值的地段。适用该条款规定应具备以下两个条件：一是矿产资源的勘查系由国家出资进行；二是经勘查已探明一定储量可供进一步勘查。
首先，国家出资是指中央财政和地方财政以地质勘探费、矿产资源补偿费、矿业权使用费和价款收入以及各种基金等安排用于矿产资源勘查、开发的拨款。认定是否属于国家出资勘查的矿产地，应当看用于矿产资源勘查、开发的费用是否是中央财政和地方财政的拨款。根据查明的事实，原宁夏煤炭厅作出1985年通知，由原宁夏第一矿产地质调查队对梁水园矿区进行地质勘探工作。从1985年通知中明确的工程设计及管理的内容看，原宁夏第一矿产地质调查队对梁水园矿区进行勘查的资金是由原宁夏煤炭厅拨付，属于国家出资的情形。
其次，根据此次勘查后编制的梁水园煤矿普查报告中储量计算结果以及对该矿区基本情况的分析，可以证明该矿区属于已经探明一定储量可供进一步勘查的矿产地。原国土资源部将上述矿产地范围的拐点坐标，与金利公司此次申请新立探矿权矿区的拐点坐标进行比对，认定两个区域范围重合达98%以上。因此，原国土资源部认定金利公司申请的区域属于《关于印发<探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）>的通知》（国土资发〔2003〕197号）第七条第一项规定的应当以招拍挂方式授予探矿权的情形，具有事实和法律依据。
关于金利公司提出的依据原国土资源部《关于清理国家出资勘查己探明矿产地的通知》（国土资厅发[2000]32号）以及《国家出资勘查并已探明的矿产地公告》（2002年第14号）梁水园煤矿不属于上述规定矿产地的诉讼意见，一审法院认为，原国土资源部于2000年5月16日作出了《关于清理国家出资勘查己探明矿产地的通知》（国土资厅发[2000]32号），决定对以往国家出资勘查探明至今仍未设置矿权的矿产地进行清理。但此次清理的目的是为维护国有资产的权益，规范探矿权出让、转让行为。
虽然原宁夏第一矿产地质调查队对梁水园煤矿的勘查工作在原国土资源部《关于清理国家出资勘查己探明矿产地的通知》（国土资厅发[2000]32号）以及《国家出资勘查并已探明的矿产地公告》（2002年第14号）发布之前，但如前所述，认定是否属于国家出资应当看勘查费用是否来源于中央财政或地方财政的拨款。即便省级矿产资源主管机关没有按照前述通知要求，将国家出资勘查的项目清理上报，如果勘查费用属于财政拨款，仍应当认定为国家出资项目。因此，金利公司仅以其申请新立探矿权的矿区未经《国家出资勘查并已探明的矿产地公告》（2002年第14号）公示为由，提出该区域属于空白区，可以以申请在先方式取得探矿权的诉讼理由，不予采纳。
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第八条规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，按照申请在先的原则作出准予登记或者不予登记的决定，并通知探矿权申请人……不予登记的，登记管理机关应当向探矿权申请人说明理由。本案中，原国土资源部应当自2008年11月收到法院终审判决之日起在上述规定的40日内作出是否准予登记的决定。而原国土资源部于2017年12月18日方作出被诉不予许可决定，期间亦不存在行政许可法第四十五条规定的可以不计算在作出行政许可期限内的情形。原国土资源部作出被诉不予许可决定超过法定期限，程序违法。
鉴于原国土资源部作出被诉不予许可决定的结论正确，其超期作出决定对金利公司的权利不产生实际影响，故应确认被诉不予许可决定违法，但不撤销该决定。综上，金利公司的诉讼理由均缺乏事实和法律依据，其要求撤销被诉不予许可决定，判令自然资源部对其申请予以行政许可，并颁发探矿权证的诉讼请求，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认被诉不予许可决定违法。
【二审法院认为】
本案涉及煤矿资源勘查许可，根据矿产资源法第三条第三款规定，勘查矿产资源必须依法申请，经批准取得探矿权并办理登记。矿产资源法第十二条规定，矿产资源勘查登记工作，由国务院地质矿产主管部门负责；特定矿种的矿产资源勘查登记工作，可以由国务院授权有关主管部门负责。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）第四条第一款第四项、第八条规定，煤矿资源勘查，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证。登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，按照申请在先的原则作出准予登记或者不予登记的决定，并通知探矿权申请人。不予登记的，登记管理机关应当向探矿权申请人说明理由。
《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）第十三条规定，申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款；探矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。国家出资勘查形成的探矿权价款，由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行评估；评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。该办法第十六条第一款规定，探矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。
依据上述规定，矿产资源勘查许可证的登记颁发，可以通过申请探矿权方式，依申请在先的原则取得；也可以通过招标投标方式取得。原国土资源部制定发布的规范性文件《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）第七条第一项规定：“新设探矿权有下列情形之一的，主管部门应当以招标拍卖挂牌的方式授予：（一）国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地。”本案中，原国土资源部对金利公司探矿权申请不予行政许可的理由即为该申请探矿权的区域属国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地，不符合以申请在先方式取得煤炭探矿权的情形。
本案争议问题主要为，原国土资源部以梁水园煤矿区属于国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地为由不予许可，是否符合相关规定，是否合法。
“国家出资勘查已探明可供进一步勘查的矿产地”已构成以申请在先方式取得矿产资源勘查行政许可的限制性条件。在上述关于“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”适用招标拍卖挂牌方式的规范性文件发布前，原国土资源部已要求地方地质矿产主管部门对国家出资勘查已探明矿产地进行清理上报，经认定后予以公告；且原国土资源部经审查认定已对国家出资勘查并已探明矿产地作了公告。在本案行政许可申请和受理、审查期间，原国土资源部曾继续发文要求地方国土资源主管部门对本行政区内已开展过矿产勘查或采矿活动、不再符合以申请在先方式出让探矿权的矿产地进行清理、公告，报原国土资源部备案。原国土资源部还曾与有关部门联合发文，对国家出资勘查探明矿产地的认定及向社会公开工作予以规范。
上述清理、认定及公告行为，具有规范探矿权出让、转让行为的意义，是对矿产权益和相关行政许可条件的明确，对矿业权投资主体具有指引作用。对特定种类的矿产，如在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，可通过申请在先的方式获得探矿权；如已被认定和公告为国家出资勘查已探明矿产地，则申请在先的方式受到一定的限制。
国家出资勘查已探明矿产地应当按照与行政许可相关的规范性文件事先规定的程序进行认定和公开。行政许可法第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。
实施行政许可遵循公开原则，既有利于保障和监督行政机关有效实施行政管理，也有利于保护行政许可申请人的合法权益。行政机关实施行政许可，除依照行政许可法第三十条的规定公示法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限等内容外，对其规范性文件中规定的对行政许可相关条件予以公告的程序也应当予以遵守。
国家出资勘查已探明矿产地的认定公告同时也是对行政许可相关条件的公开。对国家出资勘查已探明矿产地依事先规定的程序认定和公开，是对行政许可申请人予以公平、公正对待的基础。在明文规定地质矿产主管部门应当对国家出资勘查已探明矿产地予以清理认定及公告的情况下，对未包含在相关公告中的矿产地，矿业投资主体则视其为“空白地”而合理期待可申请获得探矿权。在已有相关公告的情况下，申请人提出行政许可申请后，再针对申请人在公告内容之外作出对其不利的认定，事先的明示和监督缺失，实施行政许可条件的确定性受到质疑。在本案行政许可申请受理之初，梁水园煤矿区已有勘查活动的情况即有所反映，但在此后有关程序中，本案现有证据不能证明对梁水园煤矿区作了属于“国家出资勘查已探明矿产地”的认定和公告，直至在被诉不予许可决定中才以之作为理由，不符合原国土资源部有关国家出资勘查已探明矿产地清理、认定和公告程序的规定。
作出行政许可决定，应当根据案件具体情况，充分听取申请人的意见。行政许可法第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。该法第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。该法第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
本案情况较为复杂、程序曲折漫长，地方国土资源主管部门不同意设立本案申请的探矿权，国家出资勘查已探明矿产地未经上报、认定和公告，申请范围内可能与已设矿业权重叠，还存在其他申请人和利益主体，因此，本案行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，应当听取相关当事人陈述、申辩或举行听证。
虽然原国土资源部制定的规范性文件中规定在受理探矿权、采矿权申请前向地方国土资源主管部门发送调查函，要求地方国土资源主管部门回复调查意见，但该调查意见仅具有辅助性，不能替代行政许可机关的调查，调查职责依法仍应在行政许可机关本身。在争议较大的情况下，原国土资源部不应仅依对地方国土资源主管部门回复意见及所附材料的书面审查作出认定，而应当对有关证据进行质证，充分听取申请人、利害关系人的意见并予以回应。原国土资源部作出本案被诉不予许可决定，其提交的证据不足以证明在行政许可程序中充分保障了金利公司的陈述申辩权。
对确定相关权益具有重大影响的行政程序应当由行政机关履行。原国土资源部《关于清理国家出资勘查己探明矿产地的通知》（国土资厅发[2000]32号）对清理国家出资勘查已探明矿产地的目的表述为“维护国有资产的权益，规范探矿权出让、转让行为”，对此应作全面理解，在维护国有资产权益的同时应规范探矿权出让、转让行为。有关“国家出资探明矿产地”行政认定的主体、程序、时限、公告及其效力等规定，对于保证认定的行政专门性专业性严谨性、实现行政层级监督和社会监督、防止行政许可实施的任意性具有重要程序价值，不可忽略。梁水园煤矿区未按行政许可机关自身专项通知的要求被认定为“国家出资勘查已探明矿产地”并予以公告，规定的程序欠缺，公告的公信存疑，被诉不予许可决定对此未予说明回应，一审判决予以认可并论理存在不当之处。
综上，被诉不予许可决定程序违法、认定事实不清，应予撤销。一审判决认定事实及适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项；第八十九条第一款第二项的规定，判决撤销一审行政判决、撤销原国土资源部于二〇一七年十二月十八日作出的《不予行政许可决定书（编号：100000220120080484）》。
【来 源】北京市高级人民法院（2018）京行终4935号《行政判决书》。
