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【年度报告择要】中国大企业税收风险管理探索实践

2020-07-13 09:27阅读：

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发布时间：2020年07月13日


【年度报告择要】中国大企业税收风险管理探索实践
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【《大企业税收评论》原创】CTiLB按 《十年思辨觅真容：中国大企业税收基本问题研究》是中国大企业税收研究所2018年度报告成果，研究并梳理了中国大企业税收管理的基本问题，多角度对中国大企业税收管理改革进行了务实且具有前瞻性的分析，思路接地气，实用价值高。目前已经成为国地税合并后大企业税收管理部门开展理论研究和管理实践的重要参考文献。为此，《大企业税收评论》特节选部分章节每周刊发，以飨读者。本期刊发第五章第二节––中国大企业税收风险管理的探索实践、存在问题及推进建议。


【年度报告择要】中国大企业税收风险管理探索实践

《十年思辨觅真容：中国大企业税收基本问题研究》
出版社：中国市场出版社
出版时间：2018年10月


【年度报告择要】中国大企业税收风险管理探索实践
2008年以来，全国各级大企业税收管理部门立足实际，借鉴国际先进经验，完善风险管理制度，创新风险管理业务体系，通过不断的探索和尝试，逐步确立了以风险管理为导向，以信息化建设为依托，以分类分级为基础，以千户集团这一关键少数为突破口，逐步建立了中国特色的大企业税收风险管理模式。
（一）加强风险管理制度建设
1.建立风险管理制度框架。2011年7月，国家税务总局印发《大企业税收服务和管理规程（试行）》（国税发〔2011〕71号），对税务机关如何实施专业化管理进行了基本规范，细化了大企业税收服务和管理工作内容，明确了工作职责，固化了工作任务，将遵从管理理念落实为可操作的管理制度。
2.规范风险管理关键环节。2014年2月，国家税务总局印发《关于税务总局定点联系企业税收风险管理工作有关事项的通知》（税总发〔2014〕26号），对税收风险管理工作中风险评估、风险自查、税务审计、反馈提高等几个关键环节的工作内容进行明确和规范，提升风险管理工作系统性、流程性和规模化效应。
3.统一风险管理工作流程。2014年9月，税务总局印发《国家税务总局关于加强税收风险管理工作的意见》（税总发〔2014〕105号），确立了大企业税收风险管理流程与税收征管整体流程的关系，强调了风险管理的一体化运行机制，明确了税务审计的工作规范，完善了大企业税收风险管理工作的协作机制。


（二）完善风险管理业务体系
1.促进企业自觉遵从，尝试开展税收风险自我评定
2009年-2010年对中石油等11户企业集团、对诺基亚等10户外资总局定点联系企业探索开展以风险为导向、引导企业自查自纠的税收检查新方式。企业风险自查分四步实施：
·第一步，进行风险测评，帮助企业查找其可能存在的不遵从行为和税务风险。
·第二步，区别企业不同遵从情况，要求企业按照总局开发的自查软件开展自查，同时大企业管理司牵头组织开展自查督导。
·第三步，对企业报送的自查结果集中进行复核，督促其整改。
·第四步，以《税务风险管理建议书》的形式提出整改意见和建议，督促企业加强税务风险防范,做到以查促管。对其中需要进一步进行重点检查的成员企业，将名单和具体检查内容移交稽查部门开展重点检查。
2011年对中国烟草等24户税务总局定点联系企业开展了税务风险内控调查和评估，探索依托大企业税收管理司开发的大企业税务风险管理信息系统开展风险管理，向企业反馈建议书，引导帮助企业完善税务风险内控机制，促进企业主动遵从。工作流程是：
·第一步，采集企业涉税信息数据和日常税收征管信息，并由当地税务机关对企业填报的各类涉税信息进行复核比对；
·第二步，使用风险评估模块对采集到的信息进行汇总加工整理并自动评估涉税风险；
·第三步，总局将信息系统自动评估的结果反馈各地大企业税收管理部门，由属地税务机关组织专业人员进行进一步的人工评估；
·最后，大企业税收管理司根据各地税务机关报送的人工评估结果，在汇总分析的基础上，向企业出具税务风险评估报告，同时抄送税务系统相关单位，为开展针对性的纳税服务与风险管理工作提供依据。
2.完善管理流程，探索全流程税收风险管理
在前期实践积累的基础上，税务总局开始探索实施全流程风险管理。2012年-2014年先后对中石化、中国烟草、中石油等12户总局定点联系企业开展全流程税收风险管理专项工作。全流程税收风险管理以企业集团整体为对象，通过对税收风险进行总体判断和征管资源系统调配，周期性组织开展全方位、系统性的风险排查和风险应对工作。全流程税收风险管理模式征管资源投入较大，周期较长，但管理的覆盖面更广、工作更有深度，包括前期准备、企业自查、评估分析、案头审计、现场审计、反馈提高6个阶段。
为探索适合大企业特点的税收风险管理流程和方法，税务总局通过全流程税收风险管理工作，
·一是明晰了很多企业长期困扰的税收政策，明确了政策确定性，帮助企业排除了涉税风险。
·二是促进企业建立健全了税务风险内控体系，提高了企业税法遵从度。
·三是针对全流程税收风险管理中发现的涉税风险点，按行业、按税种编写了行业税收风险特征库，便于经验积累与复制。
·四是通过总结、梳理税收风险管理方法，编制行业税收管理工作指南，规范行业税收服务和管理，为开展行业税收管理提供了制度化、流程化保障。
3.创新管理内容，开展分事项税收风险管理
2014年针对中国中化等三户企业集团的股权转让、跨境投资、关联交易等重大事项，组织开展了分事项税收风险管理工作。加强总局定点联系企业重大事项税收风险防范，探索建立全面和重点相结合的工作方式。总局工作团队和各地工作团队分别对集团整体及重点成员企业三个事项的税收风险问题进行了综合评估和分析排查，对分析排查出的风险问题逐一进行了核实确认和处理应对。同时，各地根据总局下发的分事项风险管理指引，对本地的部分大企业三个事项的税收风险也进行了分析排查和处理应对，取得了积极成效。在整体上，针对三个事项制定具体工作指引，明确细化风险分析应对的重点方向、环节、步骤和方式方法，为各级税务机关有重点、有针对性地开展分事项风险管理工作提供了精确制导。在具体实施上，采取“总局整体风险评价-省局重点风险核查-总局风险结果复核-省局逐一风险应对”的上下联动、环环相扣的分事项工作流程。
分事项税收风险管理具体步骤是：
·首先，集中系统骨干从企业集团整体角度进行综合分析评估，系统了解掌握各集团三个事项的分布、结构和税收风险状况，以及需要进一步重点评估的风险问题、疑点；
·其次，由各地对综合评估出的风险问题和疑点逐一进行重点分析、核实；
·最后，对各地重点分析、核实情况和结果进行系统梳理、评价，按不同风险类型逐一制定、实施针对性的应对措施。
这种抽丝剥茧、层层深入方式，使整个分事项风险管理各环节的工作任务和重点更加规范清晰、有的放矢，也保证了各事项税收风险问题的风险、核实和应对得到有效落实。


（三）创新风险管理业务模式
1.实践一体化运作机制。建立总局、省局两级统筹的工作机制，充分发挥总局“司令部”和成员企业属地主管税务机关“排头兵”的联动作用，提高复杂事项管理层级，规范税收执法尺度。税务机关各部门加强联动、通力合作，提高执法效率和管理能力。国地税联合开展管理工作，共同制定方案、联合开展评估、审计工作，既减轻企业负担，又实现税务系统涉税资源共享、工作协调一致，形成管理合力。
2.形成五个集中管理方式。在实施税收风险管理过程中，通过集中系统业务骨干组建专业化团队，以团队应对企业集团，解决“单兵对团队”问题；集中抽取总公司及成员企业财务数据，以大数据突破管理瓶颈，解决“信息不对称”问题；集中全国经验建立行业税收风险特征库，确立风险导向的工作方式，解决对大企业管理“能力不对等”问题；集中开展税务审计，以集团整体为管理对象，解决单纯属地管理“看得见的管不着，管得着的看不见”问题；集中在总局省局层面统筹，适当提升复杂事项管理层级，解决管理缺位问题。


（四）探索风险管理技术方法
1.推进风险导向税务审计业务创新。近年来，总局大企业司充分吸收借鉴国内外大企业税务审计的先进理念与技术方法，在全流程风险管理与分事项风险管理工作的基础上，积极尝试建立大企业税务审计理论与方法体系。
风险导向税务审计是指税务机关运用现代审计技术和方法，结合企业生产经营、税务管理及其他相关信息，对税收风险较高的企业集团、企业集团内部高风险成员单位、企业生产经营高风险领域和高风险环节，进行全面、系统的分析、审核和评价，是大企业风险应对的主要手段和全流程风险管理的关键环节。
在多年的大企业风险管理实践中，各地大企业税收管理部门不断探索创新，设计了“审计计划—审计实施（内控测试/实质性程序）—审计审理—审计执行—后续管理”的工作流程，研发了风险调查问卷、内控测试模板，开发税务审计抽样工具及税务审计软件，编写了税务审计工作规程（初稿）和文书底稿，逐步形成风险导向税务审计理论体系和技术方法。
2.创新网络同步税务审计方法。依托大企业税收服务与管理信息系统，通过网络虚拟空间实现工作任务推送、结果反馈、信息共享和跟踪问效，探索开展“1+X”管理方式下的网络同步税务审计。这种管理方式创新的突出特点：
一是“一个大后台，多个小前端”。总局税务审计团队“一个大后台”，承担主审工作；各省针对审计对象逐户明确辅审人员，组成省级审计团队“多个小前端”，承担辅审工作。每位主审与各地若干名辅审直接进行工作联系，实现任务推送和涉税疑点清除。
二是“1个超级用户总览全程，多个地区信息尽收眼底”。在审计软件中嵌入跟踪监控模块，审计组可以对整个案头审计工作实行痕迹管理、实时监控，总局可通过“超级用户”监管整个审计工作过程和结果。通过“1+X”的工作方式，有效地减少人员的集中次数，避免了重复劳动，实现了风险事项共享、审计结果共享，既达到了“精确制导”的目的，又提升了审计质效。同时，由于是在虚拟环境下的扁平化审计方式，打通了机构层级，为解决现行体制下长期存在的层级过多、信息衰减问题，找到了一条可行途径。
3.创新信息支持技术方式。依托税收风险管理软件操作系统，实现大企业税收风险管理各业务环节的技术提升。一是按企业特点分类抽取数据，分别了解相关企业集团的组织架构、核算体系、财务软件和数据库结构，设计不同数据抽取方案。二是按工作环节采用信息化技术，采用税收风险自查软件，加强自查结果的统计分析。三是运用审计软件的流向分析、红字分析、科目余额分析等功能加强单户企业审计功能。


（五）提升大企业管理层级 实现税收风险防控“精准制导”
转变大企业税收管理方式是大企业税收服务与管理改革的重中之重。税务总局立足现行税务组织体系基本框架，提升大企业复杂事项的管理层级，突出总局专业化、集团化管理优势，开展大企业税收风险分析，发挥以点带面作用，实现“精确制导”，通过科学设定分类分级管理规则，合理调整职责，重组工作流程，组织分类分级应对，在全国税务系统运行横向互动、纵向联动、全程可控的一体化大企业税收风险管理机制。
1.开展总局省局两级税收风险统筹分析。税务总局制定大企业税收风险管理战略规划和年度计划，组建大企业税收风险分析专业团队，联合省局大企业税收管理部门，跨区域统筹开展大企业税收风险分析。设立大企业税收风险分析专家委员会，提出确定、统一的政策执行意见，形成税收风险分析报告。
2.实施风险任务统一推送差别化应对。税务总局税收风险管理领导小组办公室统一推送大企业税收风险应对任务。省局风控办根据风险应对任务清单，按照风险等级推送给相应税务机关风险应对主体，开展差别化风险应对。地（市）局按照要求开展风险应对，接受省局大企业税收管理部门的专业指导。
3.加强风险应对过程管控。税务总局大企业税收管理司负责指导大企业税收风险应对、分析评价风险应对结果以及统筹协调跨省风险应对事项。省局大企业税收管理部门负责对风险应对结果进行加工整理，形成个案和综合分析报告，并提出风险分析和应对建议。
4.深化风险应对结果应用。根据反馈结果，及时优化风险分析工具，更新税收风险特征库和大企业基础信息库。针对税收管理中的薄弱环节，加强大企业日常税源监控和税收征管。根据税收风险管理中发现的税收法律和政策问题，提出完善税收立法、调整税收政策的意见建议。根据税收风险分析和应对结果，提出后期开展税收风险管理的工作建议。针对了解掌握的大企业税收风险状况，向大企业提出税收风险防控建议，指导大企业完善税收风险内控机制。
为实现上述改革任务，税务总局将大企业税收管理司内部机构和职能进行了调整，各业务处室分别承接“数据采集—风险分析—推送应对—反馈考核”等风险分析应对四个核心环节的相应工作。同时，对北京市国税局第五直属税务分局的管理体制、机构职责进行改革，与大企业税收管理司在税务总局层面共同承担大企业税收风险分析的职责任务。
【年度报告择要】中国大企业税收风险管理探索实践
多年来，大企业税收风险管理在健全制度、完善业务体系、创新业务模式、研发技术方法等方面取得了很大的进展，但仍然存在以下一些问题：
1. 尚未形成系统共识。经过多年的实践探索，风险导向的管理理念已经深入人心，被系统上下所认可、接受，特别是随着总局千户集团风险管理工作的深入推进，信息采集、风险分析、推送应对、考核反馈的闭环管理已经形成成熟的大企业风险管理业务体系。但诸如平衡治理、合作遵从等先进理念尚未形成系统共识，重管理轻服务、税企零和博弈的认识依然普遍存在。这与大企业内部控制相对严密、管理比较规范、税法遵从意愿较高的特征相背离，与新形势下建立互信合作的和谐税企关系的总体要求不相适应。
2.任务导向影响犹在。当前，大企业税收管理一定程度受到任务导向的影响，特别是在收入形势相对严峻的期间，部分税务机关为了完成收入任务，过多的依赖对大企业的强化管理，通过各类风险分析、风险应对，加强组织收入。这与风险导向的管理思路，与税企互信合作共赢的理念，与促进大企业主动遵从的管理目标不相适应。
3.体制机制不顺畅。现有管理体制机制下，分类分级管理模式与传统分税种管理模式并存，专业化管理与税种管理职责“条块”交叉，导致大企业税收风险管理存在多部门多头管理，制约了管理效能的提升。

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