WE视野丨美国学前教育的特点和趋势
2016-12-07 13:16阅读：
美国学前教育的快速发展离不开政府的投入。整体而言，美国政府学前教育投入具有如下特征:以项目为依托，拼凑特征明显;投入主体为州和地方政府，但联邦政府投入责任增速明显;投入以扩大弱势群体的教育机会为重点。强化联邦政府规划和引领学前教育发展的作用，进一步突出联邦政府在缩小投入和质量差距上的扶弱功能，增加财政资金投入，提升学前教育质量是美国政府学前教育投入的发展趋势。借鉴美国经验，推进我国学前教育发展，应补足政府学前教育投入的短板，将学前一年纳入义务教育范畴，将贫困家庭儿童、残疾儿等弱势儿童的学前三年（甚至更早）的教育，纳入财政重点补贴范畴。同时，制定学前教育质量标准和投入标准，以质量标准、投入标准及转移支付制度，明确各级政府在学前教育中的责任分工。
自20世纪60年代中期以来，在民权运动、福利改革以及脑科学研究等多重因素的推动下，美国学前教育入学率迅速提高。探讨美国政府学前教育投入的特点及变化趋势，不仅有助于完善我国学前教育公共投入体制，建立学前教育持续健康发展的机制，而且有助于破解“入园难”、“入园贵”的难题。
01
美国政府学前教育投入特点
美国绝大多数州规定，学前一年教育( 成为Kindergarten)的入学年
龄为5岁。根据1990年《早期儿童教育法》，这一年的学前教育纳入正规的国民教育，从学前一年教育到高中毕业，即通常所说的K-12教育体制。目前98%的5岁儿童接受了学前一年教育，其中83%的儿童就读于公立教育机构。美国学前教育的重点在学前一年之前的教育，特别是主要针对4岁和3岁幼儿提供的学前两年和学前三年教育(2012年近1/4的4岁儿童，近一半的3岁儿童没有接受教育)，这一年龄段的学前教育通常称为Pre-K(
Pre-kindergarten)教育。目前，有超过40%的4岁儿童，15%的3岁儿童就读政府资助的公立幼儿园，资助主要通过州Pre-K项目、联邦开端计划和特殊教育三大项目进行(其中，州Pre-K项目的资助力度最大，联邦开端计划资助的历史最为悠久)。
在2012年全部受政府资助的4岁儿童中，67%得益于州政府的Pre-K的项目，这一数值在2007年为56.7%，学前特殊教育受助的4岁儿童比例从2007年的28.1%下降到2012年的27
%，同期联邦开端计划受助的4岁儿童比例从15.2%下降到7%。由此可见，州Pre-K项目是接纳4岁儿童数量最多，提升速度最快的项目。但是，州Pre-K项目很少覆盖到3岁儿童，3岁儿童就读州Pre-K项目比例在2006-2013年间仅增长1.4个百分点，2013年只有4.4%。对3岁幼儿而言，主要受助项目为开端计划(2012年受政府资助的3岁儿童，约有53.3%得益于该项目)，整体而言，政府资助3岁幼儿无论在资助数量，还是资助数量的增速，都明显低于4岁儿童。美国政府推进学前教育，是一个由5岁儿童逐步向低龄扩展的过程。
学前教育的发展，与政府投入密不可分。据美国学前教育专家巴奈特的估计，政府对包括学前一年在内的学前教育投入，2012年估计在600多亿美元。其中，政府对5岁以下儿童(不包括5岁)的学前教育政府投入约为200亿美元。概括起来，美国政府学前教育投入有如下特征。
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1.投入以各种各样的项日形式进行，“拼凑”特征明显
美国学前教育投入依据不同层级政府法律，以各种各样的项目形式进行。主要项目有:开端计划(包括早期开端计划)、幼儿特殊教育、州Pre-K、儿童保育抵免、儿童保育补贴等，这些项日无论在管理部门、资金来源，还是在项目目标、准入条件等方面各有侧重，缺乏统一的学前教育投入政策，具有明显的拼凑特征。项目虽然主要面向弱势群体(如低收入家庭儿童、残疾儿童、学业表现不佳儿童)，但具体条件差异很大，很多项目也并非面向所有符合条件的儿童;项目决策权、资金来源各不相同。
由于项目运行相互独立，政府整体投入缺乏系统性的顶层设计，使得在地方层面协调联邦政府、州政府和地方政府的资金流一直是一项富有挑战性的工作。如州政府的Pre-K项目，既可以使用州政府资金，也可以使用联邦的贫困家庭临时救援资金(TANF
)
,还可以使用地方政府配套资金。这些资金有着不同的使用规则，项目实施者要花费大量精力协调不同来源资金，以满足各类资金来源的使用要求。
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2.学前教育投入主体为州和地方政府
整合政府资助的主要学前教育项目，可以发现，学前教育投入主体为州和地方政府:但是，联邦政府投入增速较快，而地方政府投入出现了明显的下降趋势。
由于政府学前教育投入以种类繁多的项目进行，这给政府学前教育投入统计带来了
极大困难。目前我们只能计算投资规模较大的项目，2012年政府在学前教育投入的600亿美元中，联邦政府、州政府和地方政府的投入额分别约为130亿美元、260亿美元和200亿美元，占整个政府投人总量比例分别为22%
,
43%和35%，学前教育投入主体为州和地方政府。相比2005年的三级政府投入结构，联邦政府投入比例上升了13个百分点，而州和地方政府投入比例分别下降了4个百分点和9个百分点。
政府间的投入分工在各项目间差异明显。其中，2012学年，学前一年的投入在联邦、州和地方政府间的责任分工分别为12.5% ,
44.2%和43.3%;开端计划几乎完全由联邦政府承担;特殊教育投入责任在联邦和州政府之问分手l通(2012年的比例分别为46%和54%r,
);州政府承担了超过80%的州Pre-K
投入资金。从投入责任的相对变化来看，联邦政府在学前一年、州P}-e-K和特殊教育的投入比重都呈现了不同程度的增加。其中，联邦政府在学前一年投入比例从2005年的
8%上升到2012年的12_5%，联邦政府在州Pre-K投入责任从2005年的3%增加到2012年的8
%，联邦政府在特殊教育中的投入比例从2005年的35%上升到2012年的46%。
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3.增加弱势群体学前教育机会是财政投入的重点
美国政府的所有学前项目，除学前一年外，无一例外地将受益人设定在低收入家庭、残疾儿童和面临学业风险儿童等弱势群体上，但当前对这些弱势群体的帮助仍以扩大教育机会为主，还没有上升到提高教育质量的阶段。
除纳入义务教育范畴的学前一年生均投人不断增加外，其他学前教育项目的生均投入在2003-2012年间则均出现不同程度下降。
02
美国政府学前教育趋势
从美国政府学前教育投入政策实施效果和相关研究进展，可以看到美国学前教育投入出现了以下三个方面的明显变化。
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1.强化联邦政府规划和引领学前教育发展的作用
与其他教育层次相比，美国学前教育更多地得到了教育部门之外的政府部门的关注，这对初期学前教育发展起到了积极作用。但是，随着学前教育项目规模扩大，项目间发展目标、准入条件、经费使用要求差异，造成项目无法形成合力问题也日益凸显。一方而降低了学前教育资金的使用效率，另一方面也不利于学前教育的均衡发展。协调已有学前教育项目已成为美国政府在学前教育领域不得不花费大力气进行的改革之一。
改革的重任落在联邦政府身上，因为只有联邦政府才能承担规划整个学前教育发展的责任。联邦政府的行动最早体现在2007年修订开端计划中，要求各州设立或指派学前教育咨询委员会，提供各学前教育项目(包括联邦政府和州政府)间的协调服务。虽然当时并没有给委员会提供工作资金，但2009年联邦政府通过《美国复苏与再投资法案》(ARRA)向委员会提供了第一笔资金，各州委员会的增补完善工作也于2010年夏结束。此后，联邦政府负责各州委员会经费的30%，其余70%由各州自己解决。另一项改革体现在2009年美国众议院提出设一立伙“早期学习挑战基金(Early
Learning Challenge Fund ) 法案”上，该法案计划用10年时间，每年出资
10亿美元，旨在协调联邦政府拨付给州政府的各种学前教育项目。目前该法案已经实施，为州政府与学前教育咨询委员会共同协调学前教育项目提供了良好的基础。
在实际运行中，协调工作并非易事。众所周知，美国教育实行分权体制，联邦政府并不直接管理地方学前教育，主要通过设立项目和财政拨款引导地方学前教育发展，对学前教育的直接管理更多的是州和地方政府职责。因此，要提高协调效果，一方面需要加大联邦政府学前教育投入，以投入引领学前教育发展;另一方面，需要在提高协调机构效果上下功夫，将富有学前教育决策权的官员、专家学者纳入其中，使其能够真正胜任协调工作，提高协调效果。
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2.进一步突出联邦政府在缩小投入和质量差距上的扶弱功能
尽管美国学前教育在整体上有了长足的发展，但州与州之间学前教育投入和质量的差距非常明显。例如，在2011-2012学年有10个州没有设立州Pre-K项目，在40个设有州Pre-K项目的州中，每个儿童享有的财政资金，最高值达到11659美元(新泽西州)，而最低值只有944美元(南卡罗来纳州)，最低值只有最高值的8%，绝大多数州的资助额度为4000美元/幼儿。平均而言，每个儿童享有的州Pre-K项目补贴额通常只有开端计划补贴额的50%-6o%，与纳入义务教育范畴的学前一年补贴额相比，相距甚远，通常为学前一年生均补贴额的35%-55%。
各州学前教育质量参差不齐。以Pre-K项目为例，州与州之间的质量差距呈现扩大态势。全国早期教育研究中心(NIERA)制定了包括教师学历、师生比例、班级规模、教师培训、儿童营养、身心健康等在内的十项质量指标。如果对每项质量标准赋予10分，以满分100分计算各州Pre-I}项目质量水平，在此基础上计算质量变异系数，结果表明，2007-2012年间，州Pre-K项目质量差距呈现扩大趋势，变异系数从2007年的0.27上升到2012年的0.31。
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3.增加财政资金投入，提升学前教育质量
学前教育的研究成果不断强化质量与收益的正相关关系，只有高质量的学前教育，社会才能获得远超过成本的长期收益。这些研究成果也为学前教育投入重点从机会到质量，提供了经验支持。
提高教育质量，必须吸引优秀师资从事学前教育事业，为此增加学前教育投入是一个必要条件，但不是充分条件，因此，提高学前教育投入，加强教师队伍建设，强化对学前教育的质量监测与评估，将成为美国学前教育发展的另一个趋势。
与增加投入相伴随的是资金来源问题。学前教育筹资方式，与其他教育层次筹资方式有明显的不同，整体缺乏稳定的资金流。学前一年因纳入义务教育范畴，免除了经济波动对生均投入的影响，保证财政投入的充足性。但3-4岁儿童的学前教育资金，政府投入与经济形势息息相关。经济衰退时，很多州的学前教育投入不增反减。如伊利诺伊州、加利福尼亚州、佛罗里达州和宾夕法尼亚州在2013年的学前教育投入，分别比2012年减少2269万美元、1654万美元、1538万美元和1454万美元。这对学前教育发展造成了负面影响，一些州为化解财政投入不足引发的问题，或者采用收费制度替代原有的免费教育，或者招收一定比例的非贫困家庭幼儿，对他们收取较高的费用，以弥补政府投入的不足。因此，隐藏在美国学前教育质量下降背后的真正原因是学前教育投入体制机制问题。理顺学前教育投入体制机制，在经济和政治均为分权的美国需要协调各方利益群体，为学前教育投入的博弈妥协将是一个缓慢的过程。在此过程中，学前教育投入的增加，主要依靠儿童家长付费水平的提高，以及非营利性组织用于学前教育投入规模扩大两个方面。
03
对我国的启示
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1.补足政府学前教育投入的短板，将学前一年阶段纳入义务教育范畴
学前教育投入一直处于我国教育层次中的薄弱环节，2010年，政府学前教育投入占GDP比例不足0.06%,占公共教一育支出比例只有1.7%，而美国政府学前教育公共投入占GDP比例基本维持在.35%，占公共教育支出比例在6%左右。与世界其他国家相比，我国政府学前教育投入占公共教育支出比例低于OECD国家2010年平均值(8.2%
) 6.5个百分点，低于转型国家平均值(12% )
10.3个百分点。因此，补足我国政府学前教育投入的短板，可以借鉴美国政府增加学前教育投入逐步推进的原则，先将学前一年纳入义务教育范畴，同时将贫困家庭儿童、残疾儿童等弱势儿童的学前三年(甚至更早)的教育，纳入财政重点补贴范畴。
增加学前教育投入，可从学前教育纳入义务教育范畴入手。美国政府推进学前教育发展的历程告诉我们，将学前教育纳入义务教育范畴有利于其投入的充足与稳定。但从当前国家财政能力和美国发展历程来看，纳人义务教育的学前教育范畴，可以遵循逐步推进的原则。一方面，从2011年开始，中国的经济增长率出现下移，保持经济中高速增长一也成为“一十二五”的一首要目标，这意味着未来儿年财政收入增速也将放缓;另一方面，城镇化进程、基本公共服务均等化对财政支出的需求增加也是一个不可忽略的因素。在此背景下，将学前一年纳入义务教育范畴更具有可行性。
同时，随着学前教育具有可观投资收益率的不断被证实，特别是对弱势儿童认知、行为和健康等收益认识的深人，增加学前教育投入得到了越来越多经济学家的青睐。普及学前教育，也在很多国家上升到了政策实施层面。我国政府除普及学前一年，将其纳入义务教育范畴之外，还应以项目为依托，将贫困家庭儿童、残疾儿童等弱势儿童的学前三年(甚至更早)的教育，纳入财政重点补贴范畴。将有限财政资金优先用于兼具公平效率双重职能的弱势群体的学前教育，可以有效提高扶贫效果的精准性。
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2.制定学前教育质量标准，明确各级政府在学前教育上的责任分工
从美国学前教育投入责任在各级政府的分工看，帮助弱势群体，促进公平的责任主要由联邦庄福和州政府承担，但由于学前教育质量标准的缺失，美国学前教育发展存在以质量换机会的问题。借鉴美国学前教育发展的经验教训，考虑我国五级政府和县乡财力差距较大的现实，我国应制定学前教育质量的国家最低标准、投入的国家最低标准以及不低于国家标准的省级最低标准，并通过转移支付制度，明确各级政府在学前教育投入上的责任分工。同时，对自身财力无法保证质量要求的县(市)，需要在转移支付制度中明确中央、省级政府各自在学前教育上的投入责任。对不能满足国家最低标准的县市，转移支付责任由中央政府承担;能够满足国家最低标准，不能满足省级最低标准的县市，转移支付责任由省级政府承担;国家最低标准和省级最低标准均不能满足的县市，转移支付责任由中央和省级政府共同分担。另外，还可以对学前教育投入、质量水平超过自身财力的县(市)给予奖励性转移支付，以增加学前教育投入，推进学前教育的健康发展。
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