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中天华溥张宏波：城投平台转型标杆——泉州城建集团的市场化转型之路

2022-04-25 09:04阅读：

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中天华溥张宏波：城投平台转型标杆——泉州城建集团的市场化转型之路
作者：中天华溥首席专家 张宏波
一、泉州城建集团市场化转型的背景需求
在2017年之前，泉州城建集团仅仅是一个概念上的企业，作为未来组建成泉州城建集团的主体单位，都仍然是隶属于城建局下面的片区开发公司或者项目公司，作为投融资平台公司+项目指挥部的管理模式，小散乱的格局既不利于项目的投融资，也不利于项目的集中管理，由于每个项目指挥部的组织机构、人员配置甚至权力责任都没有划清，指挥部的组织结构与管理模式明显不适合未来大规模的城市片区开发工作。
由于隶属于不同的城投平台，在平台公司最重要的职能领域投融资方面也存在着巨大的问题，在2014年43号文下发之后，城投平台以土地出让金作为融资担保、以政府信用作为背书的债务融资模式也面临着越来越大的风险。城投平台的融资能力日渐枯竭，而随着片区开发面积的不断扩大，城投债务数额急剧上升，债务履约风险叠加。在政策趋紧与公司债务的双重压力下，为了继续承担好城市开发与经营的主体责任，城投平台公司的转型重组也是势在必行。
二、由地方政府主导推动的城投转型重组
在这种背景之下，经泉州市人民政府批准《泉州城建集团有限公司组建方案》，成立泉州城建集团有限公司（以下简称“城建集团”或“集团”），注册资本60亿元，由泉州市国资委履行出资人职责。组建之后，市国资委将所持泉州市城建国有资产投资有限公司（城东片区开发建设主体）、泉州市东海投资管理有限公司（东海片区开发建设主体）、泉州市住宅建设开发有限公司（北峰片区开发建设主体）股权以及其他相关国有企业股权和资产等无偿划入集团，集团定位为“城市建设运营服务综合提供商” ，并负责海丝新城的开发建设。自此，城建集团踏上了由片区开发建设主体向城市建设运营综合服务提供商的转型发展之路。
图：泉州市国资改革重组基本结构
中天华溥张宏波：城投平台转型标杆——泉州城建集团的市场化转型之路

三，泉州城建集团市场化转型战略布局
根据泉州市国资委的整体业务部署，泉州城建在原有片区开发的业务基础之上，将集团的业务分类两种类型，一种是传统的政府类业务，仍然是服务泉州市的片区开发和城市建设工作，第二种是自己在传统业务产业链上的市场化延伸业务。
图：泉州城建集团的业务板块
中天华溥张宏波：城投平台转型标杆——泉州城建集团的市场化转型之路
政府业务集中于片区开发和城市建设板块：以片区内土地一级开发、路网建设、棚户区改造、基础设施建设和代建为主，集团通过政府采购、政府购买服务、PPP、“代建库”模式等合规方式承接政府业务，与市政府建立市场化结算机制，保证“一项目一平衡”。
市场化业务主要集中于城市运营、地产置业和产业投资板块：城市运营板块负责统筹运营集团国有资产，地产置业板块打造地产置业和物业管理品牌，产业投资板块以集团产业链延伸为需求，重点在绿色建筑、垃圾处理等产业投资上策划生成项目。
应该说，泉州城建集团这种战略转型模式还是非常理智与聪明的，虽然说厘清政府与企业的关系，促进企业的市场化战略转型，但是也不意味着城投公司就此告别政府业务，只是说未来城投公司与政府的关系向着更加市场化的合作方式来推进，政府不再用指令性的命令来要求城投承担政府任务。
在市场化业务转型中，泉州城建也遵循着原有业务产业链的延伸，虽然说新基建、新能源、智能化是未来城投业务的理想目标，但是作为一家由传统片区开发项目部转型来的平台公司，一旦转型步子过大、脱离了主业实际、仅仅追求高大上的战略目标，必然会在中短期内遇到极大的困难。因此原有产业链的延伸布局，仍然是一个比较好的选择。
四，泉州城建集团的市场化转型之路
在厘清了政府与城投之间的关系、明确了城投公司的发展方向以及泉州城建自身的产业布局之后，泉州城建为了将一个由片区项目部组建的草台班子转化成具有市场竞争力、管理科学的现代化企业集团，又同时在组织机构变革和现代化人才的管理上采取了若干措施，最终才能将整个集团捏合在一起。
从整体来看，泉州城建集团的战略转型主要经历了五个阶段，每个阶段都设定了明确的任务目标，每个阶段层层推进，最终实现了集团整体战略转型的成功。
第一阶段：集团重组组建阶段
2016年12月，泉州市成立泉州城建集团，注册资本60亿元，将城建投资（城东片区开发建设主体）、东海投资（东海片区开发建设主体）、住宅集团（北峰片区开发建设主体）股权以及其他相关国有企业股权和资产等无偿划入集团，集团定位为“城市建设运营服务综合提供商”，负责海丝新城的开发建设。
在这个时间阶段，泉州城建在市政府的主导之下开展了业务的重组，通过国有资产划拨、公司新设的方式让集团在法理上初步具备了法人资格。
第二阶段：内部产业重组阶段
2018年5月，泉州城建开展了内部的业务整合重组，通过同类企业归并、股权无偿划转、新设公司等方式将集团主业整合成为片区开发、城市建设、城市运营、地产置业四大基础板块和产业投资板块，打造“五位一体”的4+1板块业务布局，形成“分业管理、分类运营、做大做强”业务发展模式，坚持政府业务、市场业务的“双轮驱动”模式。
在前期股权重组的背景下，泉州城建利用自己的法人主体资格，在外部与内部进行一系列的产业重组整合，通过这次整合，泉州城建完全改变了自己仅仅作为片区开发项目部的对外形象，在内部打造了4+1的产业板块布局。在这个产业板块布局中，既有原有的政府类业务，能够保障集团短期的生存需求，又在原有业务之上布局了市场化业务，为集团未来长期的发展也积攒了后劲。
第三阶段：内部业务创新阶段
这一阶段的主要工作是盘活存量，谋划增量，实现自身造血功能，提高市场化竞争能力。围绕“城市建设运营服务综合提供商”战略定位，各业务板块根据发展目标多元化发展经营性业务，在“履职”政府的同时，拓展城建等相关业务产业链，如片区开发板块的园林绿化业务、城市建设板块的规划、设计、建立、装配式建筑和建筑垃圾处理等业务，城市运营板块的长租公寓项目，建材批发零售业务等。
在这一阶段，泉州城建集团作为一个实体企业，各自发挥了各个产业板块内部的动能，每个产业板块根据各自的特点与能力，自主开发形成了新的业务，这种内部产业板块之间的竞争，在短时间内极大的提高了泉州城建集团的资产规模与市场化水平，让泉州城建集团更加实体化、去空心化。
第四阶段：信用评级阶段
2018年年底，集团集中资源开展主体预评级工作，经过内部业务重组、财务重整以及外部协调等不懈努力，集团的发展得到了投资机构和评委的认可，于2019年4月喜获中诚信国际信用评级公司主体信用评级AAA的最高信用等级。泉州城建是泉州市首家获得AAA主体评级的国有企业，泉州也成为继苏州和无锡之后全国第三个拥有信用AAA等级国企的非省会和非副省级城市，这无疑更增加了泉州城建在泉州市的能级地位。
在实现了企业规模、效益的双增长之后，泉州城建集团拥有了底气，在城投平台去政府背书的背景下，泉州城建解决了平台公司面临的最大问题，也就是信用评级。3A的信用评级极大的提高了泉州城建的融资能力，从而在泉州市能够承担更为重要的项目与获得更为优质的资产。更为重要的是，在未来泉州市新一轮国资重组的规划中，泉州城建已经领先了兄弟公司一大步。
第五阶段：机制改革阶段
集团在组织架构顶层设计方面，母子公司管控定位、确定总部核心管控职能与组织配置、对不同企业确定了不同管控模式、做好集团“三重一大”的实施，明确Lee集团对子公司的管控事项与授权。
在组织变革的基础上，集团不仅在外部从同类企业、金融系统、其它国企中选拔有经验的人才，而且在集团总部和权属企业之间调整人员配置、扩充总部规模，提高管控能力、常态化开展内外部的公开竞聘。
集团治理体系、组织结构、人力资源管理与企业的战略与产业转型都是同步进行的，但是只有到了产业重组完成以后，这三项工作也才能最终达到一个新的阶段。治理体系的建设厘清了城投平台公司与政府之间的关系，让企业的战略与经营拥有了明确的权力范围，可以放开手脚。
组织架构适应战略方向与产业布局，这种多产业集团的发展模式，更考验集团的管控能力以及对各个产业板块的整合能力，如果缺乏集团管控能力，那么集团仍然是一盘散沙，不能发挥集团整体的大军团协同作战优势，到那时也会证明市政府的前期整合的失败。
人力资源管理的转型结合了国有企业三项制度改革的工作，通过市场化引进人才打破之前传统的机关人事管理模式，在薪酬待遇、绩效考核上也能够实现员工的能进能出，薪酬的能升能降、干部的能上能下，真正实现通过机制改革推进体制改革的目标。
五，结论
现在我们一起来总结一下泉州城建集团战略转型的成功之处：
1，政府主导
泉州城建的重组成立离不开泉州市政府的主导作用，这是新时期城市建设运营发展的需要，也是政府债务新政之下的倒逼，一些思路比较先进的城市较早开展了城投产业的重组，而一些内陆城市则步伐较慢。
在这方面我们也建议一些步伐较慢的城市城投平台公司，要勇于研究先进城市城投平台的先进做法，做出未来重组的规划，主动向市委市政府开展向上营销，提出未来城投转型的必然性，以及城投转型之后对城市发展带来的积极意义。
2，内部布局
当政府完成了第一步企业重组之后，集团怎么发展就要依赖于企业内部的力量，是仍然仅仅依赖于政府的业务来生存，还是要走出适合于未来城市发展的市场化之路，以及如何配置市场化业务，这是城投平台公司重组之后面临的第二个转型问题，也是考验城投平台公司主政者能力的问题。
如果在市政府主导的重组完成之后，城投公司仍然躺在原有业务领域睡大觉，仍然没有一种主动的市场化意识，仍然将从政府拿项目、要项目作为一种主要的生存模式，那么城投平台的转型就必然是失败的。
3，与政府关系
这关系到城投平台公司能否放开手脚，能不能真正开展市场化经营的问题，因此在城投平台重组之后要建立起企业负面清单，就是哪些事不能做，除此之外城投公司有权利自主发展。这要依赖于城投公司与政府的谈判，也要依赖于集团治理体系的建设。
集团治理体系建设的主要任务是要通过治理要求政府对自己松绑，政府要从对企业的管理转向对股权的管理，不要过多干涉企业的发展，要让企业放开手脚，所以治理体系的建设很关键。
4，内部机制
城投平台转型离不开内部管理机制的变革，体制改变了，如果机制不变，那么不论是国企还是民企，都无法打开成长的道路，只有改变了管理机制，建立了市场化的机制，才能真正让企业走向市场化。这些机制就包括了人才的引进、激励、考核、使用、退出的市场化对接机制。
内部机制变革要结合国家的三项制度改革，通过改革国企传统的劳动、人事、收入三项重点管理模式，打破传统的身份界限、职务概念、铁饭碗观念，解决国企长期以来存在的痼疾。

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