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春华秋实二十年——上海教育督导发展的回顾与展望（1987-2007）

2023-01-19 21:51阅读：

http://blog.sina.cn/dpool/blog/u/6671446726

编者按：我是2003年4月调入上海市虹口区人民政府教育督导室工作的。从此以后，就与教育督导事业结了缘。一直到2017年初，我才正式退休。在教育督导岗位上一呆就是14年。
今天展示的这篇文字稿实际上是上海市人民政府教育督导室于2007年拍摄的一个数字电视片解说词。一开始，受市政府教育督导室杨国顺主任邀请，我参加了解说词的撰写。后来《上海教育》杂志的记者计琳参加了修改和完善。最终，数字电视片得以完成。我的电脑里留下了这篇文字和一个数字电视片的录像。
看着这篇文字和录像，我的心中是有些感慨的。不知不觉间，时间已经过去16年了。今年应该是上海教育督导发展36年了。时光过得真快呀！今晚，就让这篇文字在我的博客中展示一下吧。以此纪念自己难以忘怀的上海教育督导。衷心祝愿上海的教育督导事业继续发展并不断创新，为全国各地提供源源不断的崭新亮点和可推广的经验。


春华秋实二十年


——上海教育督导发展的回顾与展望

序
二十年，在历史的长河中只是短暂的一瞬，然而，对于上海市的教育督导，却是弥足珍贵的一段历程。
从探索实践到依法督导，从创建特色到完善体制，二十年的教育督导不仅为上海教育的发展蓝图添上了
浓墨重彩的一笔，更为上海全面实施素质教育，率先基本实现教育现代化奠定了扎实的基础。
一个个实实在在的数据，一项项振奋人心的举措，记录下了一串串蜿蜒的足迹，也记录下了上海教育督导蓬勃跳动的脉搏——

一、难忘的历程
（采访）原上海市教育局局长、第一届国家督学姚庄行：20年教育督导，给我最直观、也最真切的感受就是——哪个地方教育督导工作开展得好，哪个地方的教育改革和发展就会得到有力的促进和保障，哪个地方的人民群众就比较满意。
（采访）原上海市教育局副局长、第二届国家督学刘元璋：当时，我们有一个很形象的说法，教育督导工作就是踏遍千山万水，走进千家万户，说尽千言万语，历经千辛万苦，惠及千万学生。
（采访）原上海市教育科学研究所所长、第一届国家督学陆善涛：教育督导制度不仅是有效的教育监督制度，更是衡量一个国家、一个地区教育管理水平高低的重要标志，从这个意义上说真是任重而道远。
20年中，上海市教育督导工作一直在实践中探索，在探索中发展，在发展中完善。在三位老国家督学眼中，起步阶段的上海教育督导工作至今历历在目——

（字幕）1987年至1992年：夯实基础、初创探索阶段
上海的教育督导工作起步于1987年，1989年经市政府批准正式设立“上海市教育督导室”，时任上海市教育局局长的袁采任督导室主任。
（采访）袁采：上海市教育督导室的诞生标志着上海督导事业进入一个新的历史发展时期，也标志着上海教育在法制化、科学化、现代化发展的轨道上迈出了新的前进步伐。
在这个阶段中，上海教育督导经历了几次重大的专项督导活动。声势最大的当数1989年的“五项督导检查”。 1989年9月，市政府成立了“五项督导”领导小组，时任上海市副市长的谢丽娟任组长，11月，国家教委副主任柳斌一行8人来沪进行“五项督导”检查的评估工作，充分肯定了本市教育督导工作在推动促进教育事业发展中，发挥了不可替代的作用。
（采访）市政协副主席、原上海市副市长谢丽娟：当时我们对全市21个区县政府进行了包括落实教育经费增长、改造危房、制止流生、纠正乱收费、加强德育工作等五方面的督导检查，经过市和区县政府的全力推进，并通过原国家教委对本市督导检查整改情况的验收，这些专项教育督导有力地促进了上海基础教育工作的健康发展。
此后，上海又先后针对学校教育出现的“重智育、轻德育”的偏向，开展了以德育工作和办学水平的专项督导评估；针对初中学校是基础教育“软肋”的状况，启动了对虹口、闸北和原川沙三区县加强薄弱学校督导的工作；并首次建立起了包括区县地方教育工作、中小学德育工作、郊县乡镇教育工作、中学办学水平、小学办学水平、幼儿园办学水平在内的七个督导评估指标。为规范教育督导的自身行为奠定了基础。

（字幕）1993年至1997年：依法督政、凸现地位阶段
经过历时五年的探索实践，特别是1995年市教委成立后，上海教育督导进入了以教育法律规章为依据，实施依法督导的新时期。其中最重要的事件是：“上海市实施义务教育法办法”的出台与“义务教育目标责任制”的建立与实施。
1993年2月，上海市九届人大常委会第41次会议通过《上海市实施<中华人民共和国义务教育法>办法》，使教育督导的法律地位得以确立。
（采访）原上海市教育局副局长、第四届国家督学刘期泽：这是上海第一次以地方立法的形式，规定了市和区县教育督导机构的职责、工作范围等，具有开创性的意义，进一步明确和凸现了教育督导的地位与作用。
1993年9月，虹口区、闸北区先后建立实施《义务教育法》的目标责任制，分管区长和政府职能部门负责人签定目标责任书。1994年，上海市政府以红头文件的形式在全市全面推广。
（采访）原上海市普陀区人大常委会副主任、第三届国家督学冷家瑞：教育法规目标责任制的建立和落实，有效地激发了政府各职能部门履行教育法规的主动性和积极性，形成全社会关心、支持教育的良好氛围，有力地推动了教育事业的健康发展。
而1993年，上海市督导室对各区县进行的“两基验收”督导检查也令许多人至今记忆犹新。经原国家教委验收，1994年，上海成为原首批通过“两基”验收的省市之一，1995年国家教委教育督导团的领导在对上海专题调查时，对上海的经验再次给予充分肯定，并以文件形式发至全国予以推广。

（字幕）1998年至2002年：创建特色、规范发展阶段
上海教育督导工作经过不断反思，不断总结，规范建设的步伐不断加大、督导改革的特色初步形成，在全国产生了一定的影响。
1998年起，上海教育督导开始进行的“发展性督导评价”研究，构建起了“以学校发展规划为基础、学校自评和外部督评相结合、学校自主发展与行政监督指导相统一”的学校可持续发展模式。不仅全面带动了上海教育督导工作的研究、改革与发展，其成果还辐射至全国各地。
（采访）原上海教育督导室副主任、第四届国家督学李良材：此举对推动政府改革教育、全面实施素质教育起到了十分重要的促进作用，教育督导的权威性也在教育督导的工作中得以显现。
在此期间，可圈可点的是：对全市20个区县开展的专项督导为政府在教育发展目标规划、教育经费、实施素质教育现状、师资队伍建设等问题上的决策提供了重要依据。
此后的“中小学标准化建设工程”的专项督导更是上海教育史上的重要一笔。
此次督导，共实地检查学校532所、访谈406人、座谈会76个。通过督导检查统计，全市达标工程用于各项目学校校舍建设28亿元，用于设备设施配备12亿元。完成撤点和改造的学校总数超过了原规划的1360所，达到1569所，完成率达115.37％，使占全市中小学数的四分之三的学校得到了彻底的改造。
（采访）上海市教委员副局级巡视员、第五、六、七届国家督学俞恭庆：在此期间，各区县政府把推进实施义务教育，改善义务教育阶段办学条件作为政府首要的公共责任，并且把中小学标准化建设工程作为对区县政府各职能部门考核指标的主要内容。专项督导有力地促进了中小学在办学条件上的基本均衡，缩小了学校间的差距。

（字幕）2003年至今：完善体制、专业发展阶段
2003年起上海教育督导工作开始走上完善督导体制，推动教育督导专业发展的阶段。
（采访）原上海市教委副主任、第七届国家督学薛喜民：“九五”后期，随着上海教育发展水平的提升，上海教育呈现出政府实施宏观管理、构筑发展平台，学校依法自主发展、努力创建特色的良好局面。而上海教育督导也在实践中逐渐形成一套较为完善和行之有效的工作机制。
2004年10月，上海市政府召开了上海市教育督导工作会议，这是小平同志自1977年倡导恢复教育督导制度以来，上海第一次以市政府名义召开的教育督导工作会议。这次工作会议的主题是：进一步完善依法督政、依法督学制度，促进建立为上海率先基本实现教育现代化发展服务的督导保障机制。
（采访）原上海市教委副主任、第八届国家督学瞿钧：此次会议是一个标志，它为上海进一步推动教育督导制度的创新，加快探索建立市以督政为主，区县以督学为主，市和区县督导部门整体配合、协调一致的教育督导体制，以及实现“管教育、办教育和评教育”相协调的教育督导制度指明了方向。
此后，对特殊教育专项督查、“加强初中建设工程”专项督导、教育公建配套建设工作的专项督导以及对不符合实际需要，要求学校出钱、出物的项目予以坚决撤销的评比达标表彰清查治理工作，不仅给上海的教育发展提供了坚强的保障，也给箐箐校园带来了阵阵春风。
随着工作的深入，上海市的教育督导工作事情越来越多，任务越来越繁重。
根据中央8号文件精神和市委、市政府关于重视加强对未成年人思想道德教育的若干意见，市教委和市政府教育督导室要求区县政府、教育行政部门和学校领导把重视未成年人思想道德教育列为自查的重要任务。
为了进一步推动上海教育督导立法进程的工作。在多次听取市人大和市法制办有关领导的意见并修改十二稿《教育督导条例》的基础上，《教育督导条例》即将列为市人大的教育立法项目。
……
（采访）华东师范大学教育部中学校长培训中心主任、第七届国家督学陈玉琨：进入新时期教育督导的工作重心已不再是教育经费、教师工资、危房改造等，上海市政府教育督导室承担国家督导团“十五”重点课题的《关于建立我国督学职务、职级制度的研究》，这对推动我国教育督导工作和督导人员的专业发展，有着十分重要的意义。

二、光荣的使命
20年中，上海的教育督导工作者始终把创建有中国特色、上海特点的教育督导制度和教育督导运行机制视作自己光荣的使命。
20年来，通过教育督导，上海中小学义务教育的各项主要指标均在全国处于领先水平，督导队伍的权威性和社会影响力不断扩大，督导制度化和规范化程度也进一步提高，建立了一支有专、兼职督学、特约教育督导员和人民教育督察员组成的三结合队伍。其中的宝贵经验可圈可点——

（字幕）教育督导目标责任制使政府、社会各界和学校形成合力
自1993年上海实施教育法律、法规目标责任制以来，其范围已从部分区县发展到全市所有的区县和市有关职能部门。实施目标责任制的内容已从《义务教育法》发展到《教育法》等所有教育法律、法规，而且素质教育的内涵不断充实。实施目标责任制的形式已从一般责任分解发展到以签约形式来确定年度目标及需办实事的列项。实施目标责任制的考核已从教育督导部门受政府委托单独进行发展到由市、区县人大、政协及有关部门共同参与，考核结果纳入党委、政府年终对有关职能部门的综合考核。
（采访）原虹口区副区长、区教育督导室主任姚宗强：教育法规目标责任制的建立和落实，有效激发了政府各职能部门履行教育法规的主动性和积极性，形成全社会关心、支持教育的良好氛围，有力地推动了教育事业的健康发展。

（字幕）发展性督导评估对学校特色与品牌建设起到积极作用
在上世纪80年代末至90年代中期，市政府教育督导室针对传统的教育督导评估中存在学校经常处于被动挨督，督导者与被督导者的心理距离难以缩短，以及以“一把尺子”去评价各类学校，片面强调横向比较的突出矛盾和问题，积极探索教育评估的新思路、新方法，并形成了发展性督导评估模式。
（采访）原上海市教委副主任、第七届国家督学张民生：“发展性督导评价”研究，这在全国是首创。该研究项目启动时全市共有9个区县的16所中小学校参与实验。从表面看，发展性督导评估颠覆了之前终结性督导评价的做法，它根据学校自身制订的规划来评价学校，从“一把尺”变成“多把尺”；而事实上，它更使督导的内涵发生了变化，从评价发展的程度变成促进过程发展以提升水平，也就是说，督导不仅是验收、评价，更侧重在推动学校的发展。从终结性评价转型为发展性评价，督导人员的素质就这样在科研中不断充实和磨练。
目前，上海各区县相继形成以区域为主题的发展性督导评估模式。如浦东新区和长宁区的以关注课堂教学质量的发展性督导评估；虹口区以“一校一章程”为主题的发展性督导评估；闵行区以“教师专业发展”为主题的新基础教育发展性督导评估。这些经验与成效，为推动本市中小学全市实施素质教育，促进教育质量提高产生了积极的影响。
（采访）长宁区教育局、区教育督导室主任王小柳：这种形式的评估更注重对学校发展过程的评估，鼓励学校追求自己的发展目标、风格、教育特色和学校文化，打破“千校一面”的局面。

（字幕）法规制度建设使教育督导走上规范化、科学化之路
加强教育督导工作，一个非常重要的环节就是要十分重视教育督导机构和法规制度建设。
1999年底，先后十易其稿的《上海市教育督导规定》，由徐匡迪市长签发。它首次对教育督导的机构建设、人员配备、教育督导的程序、督导人员的职责以及法律责任作了全面的规定，成为上海教育督导法制化建设里程碑式的事件。
原上海市教委督导办公室主任张岚：20年来，市政府教育督导室在教育督导评估标准建设、工作制度建设、内部管理体制建设和督导法规建设等方面进行了积极的探索，制订了一系列规范化制度，形成了比较稳定的行之有效的工作规程及运行机制，使上海教育督导工作向制度化、规范化、科学化方向发展。

（字幕）专项督导推动教育均衡发展瓶颈以及问题的突破
（采访）原上海市教委主任、第八届国家督学张伟江：20年来，市政府教育督导室始终根据市教育行政部门的重要工作和社会各界关注的难点和热点问题，有针对性地安排一些重要内容的专项督导，较好地推动了基础教育发展中的重大问题的突破。
自2000年以来，上海先后组织开展了“中小学达标建设”、“薄弱学校更新改造”和“加强初中建设工程”的专项督导，为全面推进实施素质教育，促进教育均衡发展积累了经验。
特别是对被誉为“民心工程”的“加强初中建设工程”的专项督导。从2004年开始，经过一年半对全市19个区县政府的专项督导，各区县政府在三年中共投入86.5亿经费，对193所重点加强初中学校的办学条件进行改造与建设，彻底改变了这些学校硬件设施差、内涵发展弱的状况。2006年1月，市政府召开加强初中建设工程工作总结表彰会，殷一璀副书记、严隽琪副市长到会，作重要讲话。市委、市政府还用1亿元的经费，奖励19个区县政府为此项工程建设作出的贡献。此项专项督导，为高标准、高质量普及本市义务教育，促进均衡发展创造了条件。
此外，根据市人大教科文卫和城建环保委的提议，2005年，上海分别对松江、虹口、闵行、浦东新区和黄浦区的教育公建配套建设进行了专项督导。
多年来，随着本市城市建设的发展，各区县教育公建配套建设中低配、少配、缓配、缺配的矛盾日趋突出。严重影响了入学儿童就近入学的权益。
（采访）人民教育督察员、市人大代表、原虹口区教育局党工委书记孙雪芬：专项督导不仅从制度和机制上保证教育公建配套设施建设的落实；而且使本市的教育公建配套遗留问题得到了初步的解决，确保了教育资源不流失。

（字幕）工作机制的完善确保区县政府履行教育责任落实到位
2005年8月，上海向社会各界公示了区县政府依法履行教育责任执行情况的报告，首次详细列出了教育经费的投入、增减以及公用经费、生均经费等关键指标，以供广大市民监督。
政府责任尽没尽，一看报告就知晓。此项内容一经公示，在社会上引起了广泛的影响和震动，被有关媒体称作为“中国财政史上亦属首创”的一个创举。新华社和《光明日报》、《中国教育报》以及全国和本市主要媒体相继作了报道，对增强区县政府依法履行教育责任，确保教育经费的持续健康增长，产生了广泛的影响。
报告公布后，市政府教育督导室会同市教委财务部门对未达标区县进行了多次跟踪督查。结果显示，公示后仅半年，未达标的6个区通过努力，整改工作全部落实到位。“公示公报”制度为推动区县政府重视教育，并对依法履行教育责任的到位起到了积极有效的作用。
目前，此项工作，已成为上海教育督政工作的重要举措。

三、全新的起点
（采访）上海市教委副主任、第八届国家督学尹后庆：展望未来，上海教育督导创新与发展的主要政策和措施，主要集中在七个方面：一是提高市政府教育督导机构的领导层级，统领市级行政资源，进一步加大依法督政工作的力度；二是大力推进教育督导制度的立法工作，从法律上确实保证教育督导在教育决策、执行和监督中的地位和作用；三是开展市以督政为主的依法督政工作的探索，促进建立以公示公报制度为主要内容的开放性、良性互动的督政工作机制；四是加强区县依法督学工作的实践，形成以促进学生发展为本、体现学生、教师和学校共同发展的督导评估管理规定；五是进一步推进教育督导制度的创新和措施完善，制定出台《上海市教育督导管理规程》，促进教育行政行为规范和教育督导工作规范；六是积极开展教育督导国际比较研究以及政府督导评估与社会上教育评价中介机构关系的研究，从理论和实践上促进上海现代教育督导制度的形成和发展；七是进一步推动本市教育督导队伍和教育督导工作的专业发展，全面提升本市教育督导人员专业引领的水平，促进研究型、学者型和专家型督导队伍的壮大和形成。
（采访）上海市教委主任沈晓明：在纪念上海市建立教育督导制度20周年之际，市委、市政府对加强上海市教育督导工作给予了高度重视。通过提升市政府教育督导机构层级，这对统筹整合市政府的行政资源，进一步推动区县政府依法履行教育责任，全面推进实施素质教育，确保本市科教兴市和率先基本实现教育现代化将是十分重要的保证。

尾
二十年不算长，弹指一挥间；二十年不算短，旧貌焕新颜。
（采访）于漪：当前，对于我国教育事业来说，要推进素质教育的实施，办好让人民满意的教育，尤其需要高水平的教育督导。
（采访）吕型伟：新时期的教育督导应该在全面建立科学的评估标准体系、建立教育发展水平与质量监测体系、改革和创新教育督导工作机制、提高督导队伍专业化水平等方面取得更大的突破。
（采访）夏秀蓉：到2010年，上海将建立以开放多样、高标准高质量为特点的现代国民教育体系和以学习型城市为标志的终身教育体系，教育督导将发挥更大的作用。
怀想昨天、把握今天、创造明天，上海的教育督导已经站在了新的起跑线上，向着更远大的目标，出发。
春华秋实二十年——上海教育督导发展的回顾与展望（1987-2007）
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