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在科学发展观指导下，构建区域发展性教育督导长效机制（作者：郑万瑜）

2023-07-19 14:53阅读：

http://blog.sina.cn/dpool/blog/u/6671446726

编者按：这是我在职时写的一篇文章，如今在新浪博客上发表，目的是让这篇文章有个安身之处，也希望它能对全国的教育督导同行的工作实践有点借鉴作用。


在科学发展观指导下，构建区域发展性教育督导长效机制
虹口区人民政府教育督导室 郑万瑜
上海市虹口区素有文教大区、老区之称，历史底蕴深厚，人文环境优越，教育事业兴旺发达。近些年来，虹口区人民政府教育督导室在区政府、区教育局领导的关心和支持下，在基层学校领导和师生的理解和配合中，正在努力构建区域发展性教育督导长效机制。所谓区域发展性教育督导长效机制是指：以科学发展观为指导，从区域实际出发，逐步建立一套较为系统的促进基层学校实现可持续健康发展的教育督导机制。
为了建立和完善这套机制，我们一直在不懈努力：2000年全区各级各类学校实现“一校一规划”，2004年，区教育督导室对全区所有中小学实施“一校一评价”，2006年上半年，全区各级各类学校按照《教育法》规定，实现“一校一章程”，2008年6月起，区教育督导室倡导所有学校在2009年底之前，基本实现“一校一制度（符合学校发展实际的一套制度体系）”。
一、建立发展性教育督导长效机制的意义
1、是学校自主发展的需要
我区20世纪90年代中期开展的上海市教育科研重点课题——《中小学自主发展的理论与实践》，曾经较早地提出，学校应该依法办学，自主发展。这里讲的自主发展，就是按照《教育法》规定，学校按照章程自主管理，学校的教学及其他行政管理由校长负责，学校在符合我国教育政策法规的前提下，有权自主确定办学目标，有权自主决定学校的发
展思路和发展策略，自主形成办学特色，自主进行旨在推进以德育为核心，以创新精神和实践能力为重点的素质教育，以及与此密切相关的教育改革和教育实验。
为了保证学校各种自主权不会滥用，保证学校的各种资源得到充分有效的使用，让各种教育教学活动保质保量地完成，最终确保学校的培养目标、办学目标的实现和学校的持续进步与发展。根据区教育局的学校自主发展办学规划制订和审查制度的规定，学校自主发展规划应体现以学生发展为本、以教师发展为本的思想，要对学校现状进行诊断，在此基础上设定学校自主发展目标，确定实施素质教育的实验项目，提出实现规划的保障体系，上报区教育局审定。同时学校建立依法办学、自主发展自评小组，建立校长任期目标责任制、逐年自评制度和教工代表大会审议制度。在规划期满时，学校要进行终结性自评。
从我区两轮的学校发展规划终结性评审情况来看，好的想法必须要有好的机制加以保障，才能实现。否则，它将是理论工作者的一相情愿。教育督导室必须关注学校的整个自主发展过程，帮助基层学校建立起发展性的教育督导自评机制。
2、是教育督导服务基层的需要
按照“以学校发展为本”的理念为指导，区级层面要积极实现两个转变：一是区教育局要从指令性管理办学为主转变到以宏观管理、指导学校制定自主发展规划、组织专家评审“规划”及“规划”批准后通过指导、协调、服务促进“规划”的实施为主上来；二是区政府督导室要从政府任务型的督导检查为主转变到以跟踪督导、指导学校实现发展规划为主上来。
区政府教育督导室要与各中小学形成密切的合作关系，对每一所学校的发展规划的实施建立跟踪制度，与学校沟通，帮助和指导学校顺利完成某一阶段的发展规划，并通过逐年自评、社会评估等制度检查学校实施发展规划的达成度。学校自主发展规划期满，由学校提出终结性自评报告，区教育局、区政府教育督导室组织各方力量对该校进行综合督导评估，做出实施规划达成度的结论，并帮助学校提出下一轮的办学目标和发展规划。
大量的教育督导实践证明，基层学校要想实现可持续发展，除了学校要建立自评机制以外，还必须有外部的他评机制予以保证。自评机制与他评机制结合，才能形成区域发展性教育督导的长效机制。
3、是构建区域性现代学校制度的需要
《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》课题是虹口区教育局2004年初承担的上海市教育科研“十五”重点课题，这个课题是探索我国步入知识经济时代和建设学习型社会的背景下，以科学发展观为指导，以建立现代学校内部管理制度为重点，以完善和调整新型的政府、学校关系为基础，以加强学校与社会、社区融合互为抓手，以促进学生的全面发展，促进学校依法自主发展、自我约束、满足区域内人民教育需求为价值追求的区域性现代学校制度体系。
建立区域性现代学校制度，目的在于激发区域内各类学校的办学活力，打造学校实施素质教育的能力，提高学校的教育质量和服务水平。2005年起，区教育局委托区教育督导室负责实施这个课题。我们认识到建立区域性现代学校制度，形成区域性现代学校制度体系，既要形成学校内部的一系列管理制度，又要形成学校外部的，包括教育督导制度在内的一系列管理制度。它是一个长期的过程，不可能一蹴而就。
二、探索建立发展性督导长效机制的初步实践
近几年来，虹口区人民政府教育督导室在区政府、区教育局的领导和支持下，从本区的区情出发，结合依法治校、自主发展，结合区域性现代学校制度建设，开始探索建立发展性督导长效机制，促进学校的自主发展。
1、帮助学校完善内部自评机制
学校自我评价是学校自我调控、自我改进、自我完善、自主发展的重要环节和手段，也是督导部门评估的基础。多年的实践使我们认识到，自我保障机制是学校可持续发展的必不可少的组成部分，建立完善、有效的自我保障机制，是学校真正走向成熟和自主的重要标志。
我区在实施《中小学自主发展的理论与实践》课题时，曾经要求学校建立规划自评小组，搞好规划的年度自评和终结性自评。但是，由于宣传的力度不够，再加上学校事务多，在对学校进行终结性评审时，我们发现不少学校依然没有建立自评小组。为了把这项工作落到实处，并形成长效机制，从2006上半年起，教育局和督导室联合发文，要求全区所有中小学、幼儿园都应建立、健全和完善自评小组。该小组在学校党组织领导下向教代会负责，承担检查、评估学校发展规划的责任。我们还对自评小组的性质、组织、成员以及任务等都作了明确的规定。在实施第二轮学校发展规划评审时，我们把“学校是否注意发挥规划自评小组的作用”纳入“评审指标”，促进了学校规划自评小组工作的开展。
除此而外，从2006年9月起，区督导室要求所有学校每学年上学期交《虹口区中小学实施学校发展规划年度目标计划表》和《虹口区幼儿园实施学校发展规划年度目标计划表》。这个表格由各校自己确定，自己填写。
每学年下学期，各中小学、幼儿园要交一份由学校规划自评小组上报的《虹口区中小学实施学校发展规划年度目标自评表》和《虹口区幼儿园实施学校发展规划年度目标自评表》。
在《年度目标自评表》交上来以后，督导室组织中小学和幼儿园督学认真阅读，对各校的成功经验和办学亮点予以关注，通过《虹口教育督导信息》及时在全区进行交流；对基层学校存在的困难，我们及时反映给相关部门，请它们予以关心和帮助。近两年，这项工作在我区已经形成了机制。
2、建立必要的学校规划他评机制
根据《教育法》、《义务教育法》规定，根据虹口区教育局相关文件要求，区教育督导室从2004年起，开始对区域内的所有中小学进行三年发展规划终结性评审，迄今为止，已经完成了两轮的学校三年发展规划终结性评审。从2008年开始，全区所有学校开始实施第三轮三年发展规划。
为了搞好第二轮的三年发展规划评审，督导室制定了《虹口区中小学校三年发展规划终结性评审工作方案》。明确了评审的“指导思想”、“工作目标”；“评审原则”；“评审领导小组及评审专家小组的组成”；“评审方法和步骤”；“评审指标；”“评审日程及时间安排”等。我区的评审指标除了参考《上海市中小学“学校发展性督导评价”指标纲要》以外，还根据市教委的要求，根据我区中小学发展的实际，增加了学校章程建设、教学常规管理的五个环节、体育工作、少先队工作和校本研修等。我们的目的是要规范中小学、幼儿园的三年发展规划评审，使中小学规划评审常态化，在区域范围内建立起教育督导的长效机制。
第二轮评审时，我们还注意八个结合：（1）基础性评估指标与发展性评估指标相结合；（2）专家学习与校长告知相结合；（3）学校自评与专家他评相结合；（4）常规督导与问卷调查相结合；（5）专家评审与家长、社区参与相结合：（6）专家评审与行政领导参与相结合；（7）专家评审与各科室干部参与相结合；（8）评审报告与专题汇报相结合。八个结合的做法，受到了基层学校的欢迎，也受到了区政府、教育局行政领导和社区干部的好评和支持。
对于基层学校刚刚上任的新校长来说，管理经验相对缺乏，对学校如何进一步发展，往往心中无数；对一些老校长来说，由于平时忙于事务，对外面的信息不大关注，管理的理念相对落后。督导室组织各方面有经验的专家对学校进行把脉、会诊、指导，往往让基层学校受益无穷。
如今，只要一所学校的三年发展规划到期，区督导室就组织专家到对这所学校参加终结性评审，基层学校也同时做好各方面的迎评准备，这在我区各级各类学校已经形成常规。
3、帮助学校完善内部管理机制
（1）全区所有学校建立“一校一章程”
《教育法》规定：设立学校和其他教育机构，必须“有组织机构和章程”，“按照章程自主管理”。2003年7月下发的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》要求：“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据”。
学校章程是学校的根本大法，是学校管理的总纲，是学校办学活动的重要依据。制定学校章程是现代教育发展的需要，是依法治校，实现教育工作法制化的一个重要的环节。同时，制定学校章程也是学校自主发展的需要。因为，学校有了章程便可根据章程制定发展规划和具体的管理规章，完善学校的管理系统，组织实施管理活动。如果学校没有章程，对包括实施学校发展规划这样重大的问题没有明确的规定，工作中就会存在较大的随意性，这种状况不利于学校的依法自主发展。
从2005年9月起，在区教育局的支持下，我们要求全区所有公办中小学、幼儿园都要制订《学校章程》，截止到2006年5月，我区所有公办中小学、幼儿园全都建立了自己的学校章程，并经教育行政部门审核批准，成为学校办学的基本依据。
（2）倡导所有学校建立“一校一制度”
一所学校要形成自己的特色，就必须要有个性特质的文化，这种文化不仅仅是一般意义的校园文化，而是熔铸于学校发展、教育教学行为各个方面的，被全体师生普遍认同的价值取向和惯例。学校的文化融入制度，就形成了学校制度文化，对学校发展有着积极的意义。
如果说各级各类学校建立的章程是学校的“基本法”的话，那么，围绕“基本法”，各个学校还要建立相应的规章制度，加以落实。同样，虹口区开展的两轮终结性评审的实践也使我们认识到，要想顺利实施三年发展规划，必须重视学校制度建设，必须构建起以人的发展为本的现代学校制度体系，让这套较为完整的现代学校制度体系为三年发展规划的实施保驾护航，促进学校的可持续发展。
今年6月，教育督导室在全区倡导所有学校在条件成熟的情况下，都要建立适应学校自主发展的一套制度体系。
我们认为，管理不是遏制师生的发展，而是由“管人”向“育人”转变，促进人的发展。我们想通过学校章程、三年发展规划、各项规章制度体系的建立，初步构建起以人为本的学校自主发展内部核心制度，逐步实现规范化管理，乃至文化管理。
4、形成以科研课题引领学校自主发展的机制
虹口区教育督导室自成立以来似乎就与承担区域性教育科研课题结下不解之缘。1996年，区教育局把上海市教育科研重点课题——《中小学自主发展的理论与实践》交给督导室负责实施，全区有30多所学校参加该课题的研究，后来产生依法治校、自主发展的系列成果；2005年起，区教育局又把一个上海市教育科研重点课题——《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》和全国教育科研“十五”规划课题《现代学校发展设计和发展策略研究》的实施交给督导室负责，包括教育局在内的所有中小学、幼儿园都参加了这两个课题的研究。
我们认为教育督导本来就应该是“督中有导，导中有督”。“督”与“导”两者之间不可偏废，督导室不仅要关注“督”，更要善于“导”。如何“导”？我们从自身多年的实践中认识到，最好的“导”，莫过于把与教育督导有密切关系，能促进学校发展的重大课题项目拿在手中，并自觉地将这些课题项目同督导工作结合起来，以课题项目实施为契机，推动基层学校不断向前发展。
从《中小学自主发展的理论与实践》课题的研究，到《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》和《现代学校发展设计和发展策略研究》课题的探索和实施，虹口教育督导开始从“一校一规划”到“一校一评价”；从“一校一章程”到“一校一制度（符合学校发展实际的一套制度体系）”，一步一步向前迈进，从而引导全区中小学、幼儿园率先开展了“依法治校，自主发展”的探索；率先尝试建立了区域性现代学校制度；率先建立起符合现代学校发展的一套教育督导评估机制，逐渐形成了虹口教育督导的特色，也形成了虹口教育的特色。
5、形成教育督导的总结、表彰机制
虹口区人民政府教育督导室从1998年起，每年都要对三分之一的贯彻《教育法》、《义务教育法》，落实目标责任制单位进行教育督政，每三年开展一次对贯彻《教育法》、《义务教育法》，落实目标责任制的先进集体和先进个人进行表彰的活动。
今年恰逢又一个表彰年。督导室根据近三年对39个签约单位的年终考核情况，本着注重实绩考核的原则，评选出16个先进单位、25个先进个人予以表彰奖励。如今表彰名单已经过虹口区人民政府常务会议审议通过，将在今年的教师节庆祝大会上予以表彰。
从2004年起，区督导室开始对全区中小学的三年发展规划进行第一轮终结性评审，全部评审结束以后，督导室负责人将在由教育局召开的全区校长（园长）、书记例会上做总结报告，向各校（园）通报督导情况。今年适逢第二轮学校三年发展规划终结性评审结束，在2008年6月，教育局与督导室联合召开总结大会，三所中小学在会上分别介绍了它们实施三年发展规划的一些好的经验和做法，市、区专家对这三所学校的经验和做法进行点评。督导室负责人就第二轮三年发展规划的终结性评审做了总结报告，教育局领导对实施第三轮规划作了动员。
为了鼓励我区中小学校继续认真实施三年发展规划，为了使我区各级各类学校保持可持续发展，从今年开始，经区政府和教育局同意，区教育局和督导室每一轮规划评审结束以后，将要授予部分学校为“虹口区中小学实施三年发展规划先进单位”和“虹口区中小学实施三年发展规划单项先进单位”的称号。今年的教师节庆祝大会将有21所中学、22所小学被授予这样的称号。
三、探索建立发展性督导长效机制取得的初步成果
1、三个层面上初步建成区域现代学校制度
在区政府、教育局领导的关心和支持下，在市政府教育督导室的指导下，通过区教育督导室全体同人的坚持不懈的努力和实践，由区教育督导室负责实施的上海市教育科研重点课题——《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》近年来取得了系列研究成果，在教育局层面、学校层面和社区层面初步建成了现代学校所必须的系列服务和管理制度，发展性教育督导长效机制基本形成。
2、一套《走向现代学校》系列丛书已经出版
由区督导室作为执行主编的一套《走向现代学校》系列丛书，已经由同济大学出版社相继出版。迄今为止，已经出版了《现代学校发展策略与项目管理》、《现代学校章程建设》和《现代学校德育的有效方法与途径》三本书。第四本书《现代学校有效课程与教学管理》一书正在编写中。对我们来说，出书不是目的，我们希望通过出书这样一个过程，以教育科研项目为引领，认真总结我区基础教育走向现代学校过程中的一些经验，及时发现学校发展过程中的一些不足，不断推进现代学校制度建设，不断推进我区教育的现代化进程，为教育督导形成良好的舆论氛围，为我区2010年率先实现教育现代化作出我们的探索和努力。
3、一批教育科研成果得到社会认可
继区教育督导室负责实施的上海市教育科研重点课题——“中小学自主发展的理论与实践”，在2001年获得第七届上海市教育科研成果一等奖以后，2008年，由区教育督导室负责实施的另一个教育部规划课题——“新时期德育的有效方法和途径研究”又获得第九届上海市教育科研成果一等奖，由区教育督导室领衔研究的“现代学校章程建设”，获得第九届上海市教育科研成果三等奖。
由于区教育督导室在2005年至2006年期间，大力推进学校章程建设，率先在全市实现“一校一章程”，并出版《现代学校章程建设》一书，2007年5月，上海市科教党委、上海市教委和上海市法宣办在虹口区教育局召开了主题为“加强学校章程建设，推进法宣教育工作”的上海市普教系统法制宣传教育工作研讨会。会议要求全市各区县的中小学校在条件成熟的情况下，都要推广虹口区教育系统的“一校一章程”建设。
《文汇报》、《长三角教育》、《改革文坛》、《教育督导》、《上海教育》、《思想理论教育》和国际比较教育季刊《教育展望》等杂志也对我区的学校章程建设刊登了论文，并作相关报道和介绍。
四、问题与思考
虽然经过我们的努力，已经初步建成虹口区发展性教育督导长效机制，但是在实施过程中，也还存在一些相关问题需要关注：
（一）部分校长仍然有应付态度
由于学校情况不同，校长认识不同，在建设发展性教育督导长效机制中，也会存在一些差异。在学校规划督导中，我们发现，有个别校长对建立教育督导长效机制，抱着无所谓态度，他们认为过去不搞这一套也过来了，现在你要搞，我就给你搞，完全一副应付、被动态度。表现在行动上，对督导室布置的常规工作，总感觉是负担。对此，我们可能还要细化自己的工作，特别是通过有效的教育督导实践来改变这些人的态度和认识。
（二）督导评估结果公开有待时日
近几年，虹口区教育督导室相继开展了一系列督导活动，但是在公开评估结果的时候，往往要左顾右盼，尤其是涉及学校的负面评价公开，基层学校领导一般难以接受。对这种现象，我们往往采取妥协态度，只让评审报告与本校见面。因为目前的大环境确实还没有准备好。随着时间的推移，随着大环境的改善，我们相信最终还是可以做到的。到了那个时候，发展性的教育督导长效机制也许才能真正建立起来。


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