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教育督导在教育治理体系与治理能力现代化推进中的使命担当（作者：张慧）【
教育治理体系；教育治理能力现代化；教育督导的使命担当
摘要
教育治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，新时代教育需要构建一个社会各方共同参与的教育治理结构，治理方式由传统的内部垂直式管理向现代的开放横向式治理转变。推进的重点是引入社会参与治理的机制、激发社会参与治理的热情，提升教育治理的有效性。教育督导在教育决策、执行、监督闭环中具有既相对分离又协调运转的地位优势，应该发挥其在行政监督和社会公众参与教育治理中的枢纽作用，体现科学性和权威性，为构建多元主体共治的教育治理新格局承担应有的使命。
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会中提出的全面深化改革总目标之一。《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中，针对社会事业改革创新，深入推进管办评分离，提出了“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测……”等重要任务，凸显了教育督导在深化教育领域综合改革和推进教育治理体系建设中的重要地位。
一是教育治理思维不适应。从管理学来看，传统的管理是指“为了实现社会控制，使社会能够有序运行的活动”。而传统的教育管理是指“国家对教育系统进行组织协调控制的一系列活动（包括教育行政管理和学校管理）”。这些活动常常是通过行政力量来达到实现社会控制目的，是一种垂直式管理模式，管理系统呈现“封闭性强、教育内部循环”的特点，且管理重心高，社会参与程度不够。
以“用人评价”为例，虽然《新时代教育评价改革方案》中一直强调要“改革用人评价”，但是，有的地方仍然是用人标准单一、文凭学历至上，招人用人过分注重高学历、高文凭，动辄要名校、海归，现代版的“出身论”很大程度上影响着如何育人。这些顽瘴痼疾仅靠教育系统内部已无法解决，不合理的用人评价不改，良好的育人导向就难以真正确立。因此，从根本上改革用人评价，必须达成学校、家庭、用人单位，以及全社会的共识，共同树立全方位育人导向和营造良好的氛围。因此，传统垂直式的管理模式已经不适应创新时代和教育领域综合改革的需要，需要构建一个政府、学校、家庭、社会等共同体参与的教育治理新结构，在这个新结构中各成员既要以主人的身份参与系统构建，也要通过横向沟通来实现各关系的协调，成员间秩序的维持不再靠单一的行政权力，而是采用柔性手段，说到底，传统教育管理向现代教育治理的转变要从治理思维开始，即由内部控制式思维向协调式思维转变。
二是政府、学校、社会的职责权限不清晰。教育治理新结构需要吸引更多社会主体（包括第三方力量、社会力量）参与到教育治理活动中来。政府、学校、专业机构、社会组织、公众作为现代社会高度组织化的表现，理应在新体系建设中发挥其独特作用。然而在现实中，政府、学校、社会组织及民众等三方职责往往模糊不清，政府部门管的过多过细、学校办学活力不强、社会第三方参与缺失，越位、错位、缺位现象严重，不符合管办评分离的要求。
因此，厘清政府、学校、社会的职责权限是推进教育治理体系建设的核心。在新的教育治理结构中，政府部门仍然发挥着主干作用，但只是以有效制度供给者身份出现，而不是作为指挥一切的主宰者身份。政府的主要职责体现在教育事业规划、教育资源配置、公共财政投入、教育政策设计、教育质量监控、服务平台建设等方面。学校的主要职责体现在完善治理结构，落实在校教职工聘任、学校课程开发建设、教育教学指挥、开展自我评价和实现自主发展等方面。社会组织与公众的主要职责体现在实现对公共教育政策和学校教育服务的知情、参与、监督、诉求以及评估等方面，以此体现教育治理体系建设的整体性和完备性。
三是现代教育治理工作的制度机制不健全。政府、学校、社会组织、公众等作为治理的主体，他们以什么样的方式参与到教育治理体系构建中，发挥各自作用，是提升治理能力现代化的关键，但是现实中似乎缺乏各主体间有机联系的规则、规范运行的程序和高效的制度保障。
现代教育治理倡导的平等协调式思维特别强调倾听各方面的声音，充分尊重各方面的意见，让每一个参与者分别扮演好自己的主人角色。他们之间可以通过对话、协商、谈判等方式，建立共同解决公共教育问题的组织网络，并建立彼此依赖又主动合作的机制。同时，各主体依据各自职能，实现治理方式的转型与治理能力的提升。如：政府的治理能力的提升重点体现在主导作用的发挥，以及制定各方主体合作的规则和制度，建立跨部门、跨区域的统筹协调机制，提升重大教育决策的科学化、民主化水平等方面。各级各类学校治理能力的提升重点体现在完善学校法人治理结构，规范并提高内部治理水平方面。社会组织、社区、家长和普通民众等治理能力的提升重点体现在参与教育决策、教育评价、社会监管、家校互动等积极作用的发挥，同时还包括主体行为主动接受政府必要的监督等方面。只有所有参与者间良性互动和能力提升，才能提升教育治理能力的现代化水平。
一方面，教育督导在推进教育治理体系建设中有其独特地位。2014年国务院督导委员会办公室《关于印发深化教育督导改革转变教育管理方式意见的通知》（简称《通知》）明确：“深化教育督导改革是转变政府职能的突破口。政府既要切实履行教育统筹规划、制度设计和政策引导职责，也要加强教育监督、指导和服务。深化教育督导改革，是加强教育监督、指导和服务的抓手”。由此可见，教育督导承担了政府对教育宏观管理中的“行政监督”职能，它是改变政府管理方式，推进管办评分离，完善教育治理体系的重要途径。国务院《教育督导条例》强调“各级教育督导机构在本级政府领导下依法独立行使教育督导职能”，这是从立法高度确立了教育督导在教育治理体系建设中的法律地位。
另一方面，教育督导在推进教育治理能力现代化中承担不可或缺的角色。《深化新时代教育评价改革总体方案》出台，为扭转不科学的教育评价导向指明了方向。但是，评价改革并非坦途，依然面临许多困难，如各级各类教育评价体系尚待完善，教育评价结果的权威性尚待增强，社会第三方教育评价机构的准入标准尚待建立等等，评价改革中不同层面的“瓶颈”与“惰性”，需要一支强有力的行政力量予以推动，《通知》则赋予了教育督导机构这样的统筹管理职能，即“建立教育督导部门归口管理、专业机构提供服务、社会组织多方参与的专业化教育质量评估监测体系。对各级各类教育进行科学、系统、权威的评估监测，为改进教学、管理、决策提供依据和支撑”。这些规定体现了在“政府和学校关系”中，教育督导机构是各级各类学校贯彻教育法律、法规和国家教育方针、政策，依法规范办学的底线保障。在“政府和社会关系”中，教育督导机构广泛吸纳各方参与教育督导，为社会组织和公众参与教育监督、发挥多元主体有效合作与良性互动创造了条件，同时，教育督导机构还为专业机构参与评估监测提供了合法通道。凸显了在政府和学校关系、政府和社会关系中教育督导的“枢纽”特征。
教育是一个多元主体参与的复杂社会系统，虽然学校常常被视作与社会有一定距离的一方净土，但教师、学生同时通过家庭、社区，使社会与教育密切关联。学校办学成败、办学特点都会受到社会利益相关群体的关注，并成为媒体舆论的焦点之一。教育督导如何通过横向沟通实现社会关系的协调，使社会关系中的各成员充分参与到新的治理结构的构建中，如何运用柔性的手段维持良性的互动秩序，作为国家治理体系的重要组成部分，教育督导可以发挥以下作用。