最高法典型案例：违法拆除养殖场行政赔偿中“直接损失”的认定标准
2022-12-01 08:36阅读：
李长明，北京资深律师，从事律师工作34年，手机13910101478。
5月19日，最高人民法院举行新闻发布会，发布人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例（第三批）。最高人民法院研究室副主任郭锋、周加海出席发布会并回答记者提问，最高人民法院新闻局副局长王斌主持发布会。
有恒产者有恒心。产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。企业家是经济活动的重要主体，改革开放以来，一大批优秀企业家在市场竞争中迅速成长，为积累社会财富、创造就业岗位、促进经济社会发展、增强综合国力作出了重要贡献。以习近平同志为核心的党中央十分重视产权和企业家合法权益保护工作。党的十九大报告指出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”并进一步要求：“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。”2020年7月21日，习近平总书记在企业家座谈会上强调指出，要依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权，要依法保护企业家合法权益，加强产权和知识产权保护，营造激励企业家干事创业的浓厚氛围。
以公正高效权威的司法保护产权和企业家合法权益，是人民法院职责所在，使命所系。按照“一个案例胜过一打文件”
的要求
,最高人民法院大力加强产权和企业家权益保护工作，不断强化典型案例的价值引领和行为规范作用。前两批典型案例的发布，不仅给人民法院裁判类似案件提供了很好的参考，更向全社会传递和释放了依法保护产权和企业家合法权益的正能量，切实增强了企业家人身及财产财富安全感，有效稳定了社会预期，为营造法治化营商环境发挥了十分积极的作用，受到全社会的广泛好评。
当前，我国发展环境面临深刻复杂变化，今年是建党100周年，又是“十四五”开局之年，人民法院服务保障高质量发展的任务更加艰巨。3月12日，全国人民代表大会通过了《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，强调要全面完善产权制度，要“健全以公平为原则的产权保护制度，依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权。健全产权执法司法保护制度，完善涉企产权案件申诉、复核、重审等保护机制，推动涉企冤错案件依法甄别纠正常态化机制化、畅通涉政府产权纠纷反映和处理渠道”。还特别强调要优化民营企业发展环境，“健全支持民营企业发展的法治环境、政策环境和市场环境，依法平等保护民营企业产权和企业家权益”。这为人民法院进一步提升产权司法保护水平提供了具体明确的指引。为全面深入贯彻习近平法治思想和习近平总书记的系列重要讲话精神，准确落实十四五规划纲要提出的任务要求，及时回应人民群众关切，更好地服务保障经济社会高质量发展，为人民法院保护产权和企业家合法权益提供指引和示范，今天最高人民法院发布第三批人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例。
罗某明等5人与某综合行政执法局行政赔偿案，准确认定直接损失范围，并给予公平和充分赔偿，在支持国家环保政策执行的同时，依法平等保护市场主体的财产权。
【典型意义】
《产权保护意见》要求，“大力推进法治政府和政务诚信建设”，“对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道”。本案中，某综合行政执法局对案涉养猪场的猪栏和饲料仓库实施强制拆除，客观上已导致养猪场无法正常经营，只能停业并关闭。二审法院在确定赔偿数额时，仅考虑了被拆除的猪栏和饲料仓库的直接损失，对因养猪场必然不能继续正常经营导致的其他场内设备、设施无法继续使用的损失未予任何考虑，当事人产权未能依法得到公平和充分保护。最高人民法院严格贯彻依法保护产权审判理念，进一步落实《产权保护意见》有关要求，坚持完善、畅通当事人产权受损后的救济渠道，通过再审改判，准确认定当事人直接损失范围，客观计算实际财产损失金额，给予公平和充分赔偿，在支持国家环保政策执行的同时，依法平等保护市场主体的财产权。
【基本案情】
2012年罗某明等五人成立某明合作社，取得了农民专业合作社法人营业执照。2013年，某明合作社与某村民小组签订土地租赁协议，租用约6亩土地建造猪栏舍及其他附属设施，进行生猪养殖经营。2015年，罗某明等五人根据环保部门要求，对养猪场进行整改，建设相关的水污染防治设施并于同年7月投入使用。2015年8月26日，在未经上述环保部门验收的情况下，某综合行政执法局以养猪场属违法建筑为由，未作出任何处理决定并告知罗某明等五人相关权利，便对养猪场及相关附属设施实施了强制拆除。
【裁判结果】
在生效判决认定被诉强制拆除行为违法情形下，本案一审、二审法院均认定某综合行政执法局应就强制拆除行为造成的损失对罗某明等五人予以赔偿。一审法院确定的赔偿数额为1802439元，二审法院确定的赔偿数额为864984元。最高人民法院提审后，对直接损失的范围进行明确界定，并逐一计算和认定养猪场被强拆所遭受各项损失，依法扣除未实际遭受的损失和因再审申请人过错导致的损失，对罗某明等五人合理的再审主张予以充分考虑和支持，最终判决某综合行政执法局应当赔偿罗某明等五人1691788元，一次性化解赔偿争议。
最高法相关庭室负责人就第三批保护产权典型案例答记者问
问：在第三批典型案例中，有一个涉及养猪场被强拆引发的行政赔偿案件。请问发布这样一个“小案件”作为典型案例是如何考虑的？
答：小案件，大道理。我们发布本案主要有三点考虑：
一是彰显平等保护原则。平等保护是法律的精神和原则。人民法院对产权进行司法保护，不论国企民企、内资外资、大中小微企业、法人自然人均一视同仁。本案中，最高人民法院通过再审改判，依法保护了一家养猪农民专业合作社以及相关权利人的合法产权利益，表明了人民法院依法平等保护各类所有制经济和各类产权主体的信念与决心。本案具有涉农因素，依法审理涉农产权案件，切实维护涉农产权主体和农民的合法产权利益，是人民法院服务乡村振兴、维护农民权益的应有之义。
二是助推法治政府、政务诚信建设。《产权保护意见》明确提出，要完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和政务诚信建设，加大对政务失信行为惩戒力度。本案中，罗某明等五人在经营养猪场期间多次获得财政补贴资金和专项资金，经营期间，积极落实环保部门有关通知要求，建设水污染防治设施，基于对行政机关信赖而开展经营与投入。某区综合行政执法局片面理解违法建筑认定标准，且未经当事人陈述申辩或者听证就实施的强拆行为缺乏合理性。人民法院判决确认强拆行为违法，并判决政府赔偿老百姓因信赖公权力而产生的损失，对提升政府公信力、推动法治政府建设具有重要意义。
三是探索了行政赔偿中的“直接损失”认定标准。《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。如何准确、合理认定“直接损失”，一直是司法实践中的难点问题。本案中，二审法院仅将强拆对象即猪栏和饲料仓库的价值作为认定直接损失的依据过于机械，不足以弥补当事人的损失。最高人民法院依法纠正，并将因强拆而造成的部分养猪设备、设施因无法继续使用而必然产生的价值贬损，作为直接损失予以适当考虑。据此确定的赔偿数额较为全面救济了当事人的实际损失，保护了当事人的合法产权利益。既对明确行政赔偿中“直接损失”的认定标准具有重要示范意义，也有助于增强市场主体安全感，进一步优化放心投资、安心发展的市场环境。
案例索引：最高人民法院（2020）最高法行赔再7号行政赔偿判决书，违法强拆养猪场的损失赔偿
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2020）最高法行赔再7号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）罗秋明，男，住广东省雷州市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）翁绍杰，男，住海南省三亚市凤凰镇。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王天彬，男，住海南省三亚市凤凰镇。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）周春生，男，住海南省三亚市凤凰镇。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）黎灵美，女，住海南省三亚市凤凰镇。
被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省三亚市综合行政执法局天涯分局。住所地：海南省三亚市天涯区凤凰路**天涯区政府大院**楼。
法定代表人曹望成，局长。
委托诉讼代理人林树叶，海南省三亚市综合行政执法局天涯分局工作人员。
再审申请人罗秋明、翁绍杰、王天彬、周春生、黎灵美（以下简称罗秋明等五人）因诉被申请人海南省三亚市综合行政执法局天涯分局（原海南省三亚市天涯区综合行政执法局，以下简称天涯区执法局）行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）于2019年12月19日作出的（2019）琼行赔终56号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院以（2020）最高法行赔申358号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。
海南省三亚市中级人民法院（以下简称三亚市中院）一审查明，2012年1月4日罗秋明等五人成立三亚秋明养猪农民专业合作社（以下简称秋明合作社），取得了农民专业合作社法人营业执照。2013年3月1日，秋明合作社与海南省三亚市凤凰镇水蛟村民委员会水足村民小组签订土地租赁协议，租用该小组约6亩土地用于建设猪繁殖性养殖基地，租金每年1万元，租期为16年。协议签订后，罗秋明等五人在租赁地上建造了约2800的猪栏舍及其他附属设施，进行生猪养殖经营。2013年9月17日，该养猪场因养殖需要，购进30台畜禽绿色养殖机。经原海南省三亚市凤凰镇人民政府审核，海南省三亚市农业机械化管理局同意给予该养猪场购机财政补贴资金7.5万元。2013、2014年度，该合作社在海南省农民专业合作社综合培训中，均达到培训要求，考核合格。2015年4月20日，海南省三亚市畜牧兽医局下发三牧医〔2015〕16号《关于下达2015年动物标识及疫病可追溯体系建设示范点资金的通知》，安排4万元给该养猪场，作为建设动物标识及疫病可追溯体系专项资金。2015年4月30日，海南省三亚市动物卫生监督所下发三动卫监〔2015〕23号《责令整改通知书》，要求该养猪场：一、建设一个与生产规模相适应的无害化处理、污水污物处理设施设备；二、立即停止使用潲水饲养生猪；三、限期3个月（即2015年7月30日前）整改。2015年6月4日，天涯区政府印发了《三亚市天涯区三亚河综合整治实施方案》，同年7月22日印发《三亚市天涯区三亚西河沿岸养殖场洗涤厂等高污染业河道卫生专项整治行动方案》，以上两个方案规定：对养殖场和经营者居住房屋，若属于违章（法）建筑的，按相关规定进入拆迁程序，由原海南省三亚市天涯区城市管理局（以下简称天涯区城管局）依法进行拆除；不属于违章（法）建筑的养殖场，联合市国土环保局按相关规定进行关停，同时，对关停的养殖场要加大督查力度，严禁再次营业。
2015年6月11日，原海南省三亚市国土环境资源局下发三土环资察〔2015〕395号《责令限期治理通知书》，要求各畜禽养殖户：一、在2015年8月30日之前，必须建设水污染防治设施，实行养殖猪栏舍雨污分流，养殖污水、尿液防渗存储池，养殖粪便干清粪并建设防雨防渗粪便堆积场所。所有养殖尿液、养殖废水、养殖粪便要回收用于农业生产，不得超标排放。二、逾期未完成水污染防治设施建设的养殖户，将报请海南省三亚市人民政府批准予以关闭。罗秋明等五人接到以上通知后，即着手进行整改，建设相关的水污染防治设施。建设无害化处理池1座、干清粪便堆场1处、三级化粪池2座、防渗储存池1座、雨污分流管等水污染防治设施，并于同年7月投入使用。2015年8月26日，在未经以上通知整改部门验收的情况下，天涯区城管局以涉案养猪场属违法建筑为由，未作出任何处理决定并告知罗秋明等五人相关权利，便对涉案养猪场及相关附属设施实施了强制拆除。2016年1月11日，秋明合作社注销登记被核准。
三亚市中院一审期间，罗秋明等五人申请撤回对海南省三亚市天涯区海洋渔业水务局的起诉。2018年12月18日，三亚市中院作出（2018）琼02行赔初3号行政裁定，准许罗秋明等五人撤回对海南省三亚市天涯区海洋渔业水务局的起诉。同日，三亚市中院作出（2018）琼02行赔初3号之一行政裁定，驳回了罗秋明等五人对海南省三亚市天涯区人民政府的起诉。2018年12月20日，三亚市中院作出（2018）琼02行初32号行政判决，确认天涯区城管局2015年8月26日强拆涉案养猪场及附属设施的行政行为违法。
三亚市中院另查明，2015年2月2日，海南省农业厅办公室下发琼农办〔2015〕12号《关于印发畜禽规模养殖场（小区）粪污治理工作方案的通知》。2015年9月11日，海南省农业厅下发琼农字〔2015〕124号《关于落实关停畜禽养殖场补偿政策的通知》，以上两份通知均要求：对禁止养殖区域的养殖场，要制定关闭或者搬迁计划，有计划地进行关闭或者搬迁，由此遭受经济损失，市、县人民政府应依法予以补偿。
三亚市中院再查明，经罗秋明等五人申请，三亚市中院委托三亚中业勤资产评估事务所，对涉案养猪场及附属设施价值进行了鉴定。三亚
