最高法判例：责令限期拆除决定未明确违法建设的具体位置、拆除范围与程度等内容，行政机关据此实施的强
2026-03-06 17:23阅读：
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
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裁判要点
行政机关以公告形式作出的责令限期拆除决定属于负担性行政行为，该公告对相对人设定了自行拆除义务，但未明确确定违法建设的具体坐落、对违法建设的拆除程度等实质内容；行政机关在未区分建筑物合法与违法部分、未甄别是否可采取改正措施、未充分调查取证是否保障基本居住权益的情况下，其后对相对人违法建设实施的强制拆除行为，难以认定为一致性地强制履行公告对相对人设定的自行拆除义务，该拆除行为构成主要证据不足，实体上亦属违法。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2024）最高法行再136号
抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：韩某，男，1954年2月14日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市南岗区。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省哈尔滨市南岗区人民政府。住所地：黑龙江省哈尔滨市南岗区宣化街261号。
法定代表人：任海龙，区长。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省哈尔滨市自然资源和规划局。住所地：黑龙江省哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人：崔海，局长。
委托诉讼代理人：梁贵友，工作人员。
申诉人韩某因诉被申诉人黑龙江省哈尔滨市南岗区人民政府（以下简称南岗区政府）、黑龙江省哈尔滨市自然资源和规划局（以下简称哈尔滨市自规局）强制拆除房屋一案，不服黑龙江省高级人民法院（2020）黑行终78号行政判决，向检察机关申请监督。中华人民共和国最高人民检察院（以下简称最高人民检察院）依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款及第九十一条第三项、第四项之规定，以高检行监〔2023〕12号《行政抗诉书》向本院提出抗诉。本院于2024年4月26日作出（2024）最高法行抗2号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。韩某及其委托诉讼代理人付立刚，南岗区政府的委托诉讼代理人杨玉秋，哈尔滨市自规局的委托诉讼代理人梁贵友、刘广霞参加了本院于2024年8月30日组织的询问活动。本案现已审理终结。
韩某诉称，其位于黑龙江省哈尔滨市南岗区永某（以下简称永某）的院落于2005年2月23日取得了哈集用（2005）第4030号集体土地使用证（以下简称4030号集体土地使用证），证载使用权面积250平方米，院落内房屋未占用耕地。南岗区政府和哈尔滨市自规局未经调查核实，认为其已经取得集体土地使用证的房屋占用耕地，公告限期于2019年4月1日前自行拆除，并于2019年4月8日实施了强制拆除行为。故请求确认南岗区政府、哈尔滨市自规局实施的拆除行为违法。
黑龙江省哈尔滨市中级人民法院一审查明：南岗区政府、哈尔滨市自规局联合执法发现韩某建设的位于永某院内一处135平方米房屋和一处55平方米房屋，未取得建设工程规划许可，同时房屋占用耕地，属于违法建筑物。南岗区政府、哈尔滨市自规局于2019年3月28日作出《公告》，要求韩某于4月1日前自行拆除违法建筑物，逾期不拆除将强制执行。在韩某未自行拆除的情况下，南岗区政府和哈尔滨市自规局于2019年4月8日对上述两处违法建筑物实施了强制拆除行为。
黑龙江省哈尔滨市中级人民法院一审认为，（一）《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”南岗区政府和哈尔滨市自规局联合执法，具备强制拆除违法建筑的法定职权。本案中，南岗区政府和哈尔滨市自规局作出《公告》，责令韩某拆除位于永某未取得建设工程规划许可的135平方米和55平方米的两处建筑物，韩某并没有证据证明上述两处房屋已取得建设工程规划许可，韩某在庭审中认可135平方米房屋无建设工程规划许可。韩某主张55平方米的房屋系取得4030号集体土地使用证后，拆除原62.56平方米合法房屋后变更位置建设，但重新建设的55平方米房屋并未取得建设工程规划许可。同时，哈尔滨市自规局提交的图斑影像图、用地占用地类认定书等显示两处房屋占用耕地。南岗区政府、哈尔滨市自规局基于上述事实，在韩某逾期未履行拆除义务情况下，强制拆除两处房屋，证据确凿。（二）韩某主张《公告》要求其于2019年4月1日前自行拆除违法建筑，南岗区政府和哈尔滨市自规局于4月8日实施拆除行为后，其于2019年4月10日签收《公告》属于送达程序违法。相关证据证明，南岗区政府和哈尔滨市自规局已于2019年3月28日向韩某送达《公告》。韩某在庭审中对此送达过程亦予认可，只是对《公告》内容不认可而当场予以拒收。南岗区政府和哈尔滨市自规局已经履行了送达程序。故对韩某的该项主张，不予支持。（三）《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”。第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，南岗区政府、哈尔滨市自规局仅对韩某作出限期拆除性质的《公告》，在实施强制拆除行为前，并未按照《中华人民共和国行政强制法》的要求履行催告程序，未作出强制执行决定即对两处房屋实施强制拆除，属于违反法定程序，应确认程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，作出（2019）黑01行初121号行政判决：确认南岗区政府、哈尔滨市自规局对韩某位于永某135平方米和55平方米建筑物实施的拆除行为程序违法。
韩某不服，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。
黑龙江省高级人民法院二审对黑龙江省哈尔滨市中级人民法院一审查明的事实予以确认。
黑龙江省高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条的规定，南岗区政府和哈尔滨市自规局联合执法，具备强制拆除违法建筑的法定职权。本案中，哈尔滨市自规局提交的图斑影像图、用地占用地类认定书等证据显示韩某两处房屋占用耕地，南岗区政府和哈尔滨市自规局同时查明韩某位于永某135平方米的房屋无建设工程规划许可，且韩某主张55平方米的房屋系取得4030号集体土地使用证后，拆除原62.56平方米合法房屋后变更位置建设，但重新建设的55平方米房屋并未取得建设工程规划许可。在韩某逾期未履行拆除义务情况下，南岗区政府和哈尔滨市自规局强制拆除两处房屋的事实清楚。但南岗区政府和哈尔滨市自规局仅对韩某作出限期拆除性质的《公告》，在实施强制拆除行为前，并未按照《中华人民共和国行政强制法》的要求履行催告程序，未作出强制执行决定即对两处房屋实施强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款的规定，属程序违法。故一审法院判决确认南岗区政府、哈尔滨市自规局对韩某位于永某135平方米和55平方米建筑物实施的拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，作出（2020）黑行终78号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。
韩某不服黑龙江省高级人民法院（2020）黑行终78号行政判决，向黑龙江省人民检察院申请监督。经黑龙江省人民检察院提请，最高人民检察院向本院提出抗诉。
最高人民检察院查明：1991年11月，韩某与陈某经黑龙江省哈尔滨市南岗区王岗镇土地办分别办理了共用宗地使用权登记。2005年2月23日，黑龙江省哈尔滨市人民政府（以下简称哈尔滨市政府）向韩某颁发4030号集体土地使用证。韩某、谭某二人共同共有土地使用权面积792平方米，其中韩某分摊面积318平方米、谭某分摊面积474平方米。涉案被拆除房屋占地面积119平方米，其中70平方米在宅基地范围内，北面西面超占49平方米。该房屋为两层，共计238平方米。2019年3月28日，南岗区政府和哈尔滨市自规局联合作出《公告》，以韩某建设的建筑物、构筑物及附属设施违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》为由，限韩某于4月1日前自行拆除，对违法占用的耕地复耕。对拒不自行拆除和复耕的，南岗区政府将组织相关部门依法强制拆除。韩某阻止行政机关粘贴《公告》，行政机关口头告知韩某《公告》内容，要求其拆除涉案房屋，韩某拒绝拆除并提出申辩。2019年4月8日，南岗区政府将涉案房屋强制拆除。2019年4月15日，韩某起诉至黑龙江省哈尔滨市中级人民法院，请求确认南岗区政府和哈尔滨市自规局强制拆除行为违法。2019年7月29日，哈尔滨市自规局根据哈尔滨市国土资源执法监察局确定的范围，作出《用地占用地类认定书》，认定韩某所占用的土地为永某集体土地，地类为耕地。韩某被拆除房屋主体部分位于4030号集体土地使用证范围之内，部分超出了土地使用证范围。
最高人民检察院抗诉认为，（一）黑龙江省高级人民法院（2020）黑行终78号行政判决认定事实主要证据不足。1.认定涉案被拆除房屋面积主要证据不足。涉案被拆除房屋为两层建筑，占地面积119平方米，建筑面积238平方米。2.认定韩某违法占用耕地主要证据不足。（1）依据《自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答》（自然资办函〔2023〕1804号），判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度国土利用现状图或者国家永久基本农田数据库上，对照现状地类进行判定。黑龙江省高级人民法院认定涉案房屋占用耕地的主要证据是《用地占用地类认定书》。该认定书系将勘测部门出具的范围图套合村所有权宗地图推断所得，认定违法用地方法不正确。（2）《用地占用地类认定书》占用耕地范围与4030号集体土地使用证建设用地范围相重合，违背了地类划分不重不漏原则。（3）《用地占用地类认定书》的作出时间是2019年7月29日，系行政机关在本案一审诉讼期间作出，属于行政机关作出行政行为时未收集的证据。（4）韩某宅基地超占系历史形成的违法用地。2001年、2008年卫星航空遥感影像图显示涉案房屋已存在，哈尔滨市自规局提交的上一年度（2018）国土利用现状图与此相矛盾。（二）黑龙江省高级人民法院（2020）黑行终78号行政判决适用法律、法规确有错误。1.被诉拆除行为严重违反法定程序，应予确认违法。没有履行立案、调查取证、违法建筑认定等程序，南岗区政府和哈尔滨市自规局即对韩某作出限期拆除性质的《公告》。实施被诉拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款的规定。另，被诉拆除行为的实施过程简单粗放，在拆除之前未对相关财产进行清点，未制作财产清单、未搬离涉案房屋内物品，对拆除过程亦未进行证据保全，且对租户造成一定的财产损失。该判决仅确认被诉拆除行为程序违法，法律适用错误。2.韩某的违法建设行为发生在2008年以前，黑龙江省高级人民法院适用自2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》认定建设行为违法，构成适用法律、法规确有错误。2008年以前，该村范围内建房均未办理行政许可。韩某主张1991年取得集体建设用地许可，2005年取得集体土地使用证，自述1981年在此自建房屋。南岗区政府和哈尔滨市自规局认定涉案房屋属于违法建设、责令限期拆除，并未就涉案房屋是否具有历史因素、是否含有合法建筑、是否可区分处理和补救充分取证论证，实施被诉拆除行为违反行政合理性原则。
南岗区政府辩称，韩某系占用耕地建房。韩某建设涉案房屋没有取得建设工程规划许可，无论是建设在耕地上，还是建设在集体建设用地上，均属违法建设，依法应予拆除。原审判决确认拆除行为程序违法符合法律规定。故请求本院依法裁判。
哈尔滨市自规局辩称，（一）关于事实认定。1.涉案房屋面积。在拆除过程中虽未对涉案房屋建筑面积进行实际测量，但韩某自认涉案房屋一处面积是135平方米、另一处是55平方米，故应认定该事实。最高人民检察院根据涉案房屋占地面积119平方米，认定涉案房屋建筑面积238平方米，不准确。2.《用地占用地类认定书》的使用。无论《用地占用地类认定书》的认定方法是否正确，还是与集体土地使用证是否存在矛盾，均不能否认韩某系未取得审批手续建设涉案房屋。对于违法建设的房屋，不因违法占地时间长就改变违法性质，均应予拆除。（二）关于法律、法规适用。1.原审判决认定被诉拆除行为违反法定程序，不存在适用法律错误之处。2.涉案房屋的形成时间没有充分证据证实，韩某提供的卫星遥感影像图并非合法取得的证据，且没有专业机构予以落图确认。若涉案房屋建设在2008年之前，适用当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第四十条，也应予拆除。图斑影像图、《用地占用地类认定书》等证据证明韩某所建占地119平方米的房屋部分占用耕地，且未取得建设工程规划许可。涉案房屋建筑面积与违法事实无关。韩某逾期未履行自行拆除义务，故强制拆除占地119平方米的涉案房屋事实清楚。3.最高人民检察院认为南岗区政府和哈尔滨市自规局并未就涉案房屋是否具有历史因素、是否含有合法建筑、是否可以区分处理和补救充分取证论证，被诉拆除行为违反行政合理性原则的抗诉理由不成立。故请求本院维持黑龙江省高级人民法院（2020）黑行终78号行政判决。
在本院再审程序中，抗诉机关最高人民检察院对一、二审法院认定的涉案房屋建筑面积提出了异议。对于申诉人韩某、被申诉人南岗区政府和哈尔滨市自规局及抗诉机关最高人民检察院没有异议的事实，本院确认如下：南岗区政府、哈尔滨市自规局联合执法发现韩某建设的位于永某院内的房屋未取得建设工程规划许可，同时占用耕地，属于违法建筑物。南岗区政府、哈尔滨市自规局于2019年3月28日作出《公告》，要求韩某于4月1日前自行拆除违法建筑物，逾期不拆除将强制执行。在韩某未自行拆除的情况下，南岗区政府和哈尔滨市自规局于2019年4月8日对上述违法建筑物实施了强制拆除。
对于南岗区政府、哈尔滨市自规局于2019年3月28日作出的《公告》的主要内容，本院进一步查明如下：“韩某：根据党中央、国务院最新指示精神，结合上级对违法占用耕地整治工作的要求，现就南岗区范围内违法占用耕地整治工作有关事项公告如下：一、本着严守耕地保护红线、‘农地农用’的原则，对违法违规占用的耕地，坚决退房还地，恢复农业生产功能。二、本着‘农地姓农’的原则，还地于农，恢复农业生产，对于占用耕地的违法建设予以全部拆除，恢复耕种。三、你单位（个人）建设的建筑物、构筑物及附属设施违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法规。自本公告发布之日起至4月1日止前自行拆除，对违法占用的土地进行复耕。对拒不自行拆除和复耕的，南岗区人民政府将组织相关部门依法强制拆除，违建责任人将承担相应的法律责任。对阻挠或严重暴力抗法等阻碍违建房屋拆除工作的责任人将移送司法机关追究违法占用耕地的刑事责任。”
本院另查明：2005年2月23日，哈尔滨市政府向韩某颁发4030号集体土地使用证。该证所载土地使用权人为“韩某”，地类（用途）为“住宅”，使用权类型为“批准拨用宅基地”，使用权面积为“250M2”。该证“记事”记载：“其中分摊土地面积318平方米，分摊法定面积250平方米，超占68平方米为临时用地”。对于该证所载集体土地，韩某自1991年11月即享有使用权，2005年2月23日系恢复颁证。南岗区政府和哈尔滨市自规局于2019年4月8日实施强制拆除的房屋占地面积119平方米，部分在4030号集体土地使用证证载集体土地范围内，部分在该证证载集体土地范围外。该事实有哈尔滨市自规局在本案一审诉讼期间提交的4030号集体土地使用证、土地登记审批表、拆除房屋及有照房屋套合平面图、拆除房屋及有照房屋坐落二调图，和韩某、南岗区政府、哈尔滨市自规局在一审诉讼中对证据的举证质证意见等在卷佐证。
本院再审认为，申诉人韩某、被申诉人南岗区政府和哈尔滨市自规局及抗诉机关最高人民检察院对一、二审法院认定被诉强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款规定的强制执行程序并无异议，现阶段的核心争议是被诉强制拆除行为在实体上是否违法。南岗区政府和哈尔滨市自规局于2019年3月28日作出的《公告》，虽名为“公告”，但具有限期拆除性质，即《公告》实际构成责令限期拆除决定。对此，一、二审法院及最高人民检察院均予认定，南岗区政府和哈尔滨市自规局亦未否定。具体而言，《公告》对韩某设定自行拆除义务的相关内容为“你单位（个人）建设的建筑物、构筑物及附属设施违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法规。自本公告发布之日起至4月1日止前自行拆除，对违法占用的土地进行复耕”。由于被诉强制拆除行为系南岗区政府和哈尔滨市自规局就《公告》对韩某设定的自行拆除义务的强制履行，故在实体上对被诉强制拆除行为进行合法性判断，关键在于判断《公告》对韩某设定的包括拆除范围在内的自行拆除义务在实质内容上是否明确及南岗区政府和哈尔滨市自规局是否一致性地强制履行《公告》对韩某设定的自行拆除义务。
结合本案事实，《公告》虽可视为责令限期拆除决定，对韩某设定了应当履行的自行拆除义务，形式上构成可据以执行的行政决定，但在实质内容上不明确。第一，韩某所持4030号集体土地使用证证载范围内土地上有多处房屋，《公告》未明确韩某应当自行拆除哪处房屋。对于《公告》所称“违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法规”，《中华人民共和国城乡规划法》的相关条文应当是第六十四条，即“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》的相关条文应当是第七十六条第一款，即“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”。无论是以前者为法律依据，还是以后者为法律依据，《公告》作为责令限期拆除决定均属于行政机关就特定事项对韩某设定自行拆除义务的负担性行政行为。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，作出对公民、法人或者其他组织设定权利义务、直接产生法律效果的行政行为，内容应当具有明确性，即具体、清晰、确定。如此方能使相对人准确无误地理解行政行为所设定的权利义务关系，并促使其主动、按时、忠实地贯彻执行行政机关提出的行为要求。对于负担性行政行为，在相对人未履行行政行为设定的义务、行政机关需加以强制执行时，行政行为内容本身亦就能够作为执行的根本依据，不至于在执行中与相对人再生争执，影响行政效率，亦能避免行政机关或者行政机关工作人员在执行中不当行使行政权力。
