食药监管如何迎接新的挑战

2013-03-11 15:59阅读：

http://blog.sina.cn/dpool/blog/u/1448572387

原载于《东方早报》, 2013年3月6日.
胡颖廉

众所周知，“九龙治水”是中国食品安全监管体制长期存在的深层次矛盾，每一次国务院机构改革，全社会对于实行食品安全监管大部制的呼声就不绝于耳。据悉，作为本次全国两会的重头内容，大部制改革在食品安全监管方面会有所举动。
　　早些时候，李克强副总理在今年1月召开的国务院食品安全委员会第五次全体会议上已强调：“要建立监管的长效机制，必须整合部门监管职能，进一步统筹监管力量，该整合的要整合。”该表述无疑释放了明确的改革信号。
　　目前，各界对改革方案有诸多设想，总体上有三个方向。
　　一是将目前由国家食药监局承担的餐饮环节的监管职能，并入国务院食品安全委员会办公室（国务院食安办），同时各级食安办实体化，强化其综合协调和督促指导职能。二是折中方案，即国务院食安办与副部级的国家食药监局合并，升格为正部级的“国家食品药品监督管理局总局”，作为国务院直属机构。同时整合卫生、工商、质检和商务等部门的食品安全监管职能，统一开展食品药品行政监督和技术监督。第三种可能是，以深圳市场监督管理局为改革蓝本，全面整合工商、质监、食药和知识产权等部门的产品质量安全监管和消费者权益保护职能，成立“国

家市场秩序监管总局”。
　　笔者倾向于采取折中方案。不论何种方案，食品安全“分段监管为主、品种监管为辅”的体制都将终结。然而，除了改变“九龙治水”的格局，机构改革又将给食品安全监管带来哪些挑战，这是我们必须深思的问题。
　　首先是对新机构进行统一的行政流程再造。大部制会不可避免地带来机构规模扩张，进而给内部协调带来难度。我们暂且根据折中方案来计算，目前国务院食安办设有监督检查、监管协调等6个司，国家食药监局有13个司局，加上质检总局的食品生产监管司、工商总局的食品流通监管司、卫生部的卫生食品安全与监督局以及商务部市场秩序司相关处室，预计新组建的食药监总局会有近20个内设司局，以及数量更为众多的事业单位。
　　上述部门的“前世今生”截然不同，工商是从管理城乡农贸市场起家，质监最初关注的是产品质量（如重量、成色和品质），餐饮监管主体的前身是卫生监督执法，商务则是由计划时代的商贸行业管理部门转变而来。这种差异可能带来行政审批、执法和处罚风格的冲突，例如有的部门侧重市场准入，有的则更多依赖罚款来推动工作。将风格迥异的行政部门糅合在一起，恐怕需要统一的流程再造，否则会产生内部行政文化冲突，事实上这也是2008年大部制改革至今尚存的问题之一。
　　其次是对食品和药品采取差异化监管策略。尽管我们经常把食品药品安全作为一个整体来看待，但两者属性不尽相同。相比较而言，食品业态丰富且更具本地化特征，药品的专业性和跨区域流动性更强，因此其风险管理策略有所区别。
　　更为重要的是，我国食品产业与医药产业的发展阶段不同。由于制度惯性和独特饮食结构，食品领域主要问题是落后生产力带来的低水平假冒伪劣；而医药产业在经历了15年现代化监管后已初步融入全球市场，不论是产品标准抑或企业内部管理都较为规范，目前重点是防范人为或技术缺陷带来的系统性风险。因此有必要用不同理念和方式对两类产品进行监管，“一刀切”的做法会降低监管政策的针对性和有效性。
　　还须警惕大部门权力膨胀甚至异化。食品药品安全是民生问题，食品和医药产业是经济问题。尽管“九龙治水”会带来监管空隙和职能交叉等问题，但由于任何一个部门在市场上都不拥有完整权力，在实践中能存在相互制约作用，总体上保持一种低水平均衡状态。政府监管与相对人权利息息相关，因此在大部制改革过程中要重视权力的监督制约和过程公开透明，杜绝改革后个别司局或官员自由裁量权过大，从而诱发企业寻租行为。
　　建议采用专家咨询和消费者参与方式，发动多方力量参与政策制定和行政执法，真正建立全社会“共治共享”食品药品安全的格局。
　　（作者系国家行政学院副教授、管理学博士）

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