珠三角镇教办为何“撤而不销”
2016-04-20 05:46阅读：
◇唐竞瑜 葛新斌
孙洪凤
摘要：国务院办公厅2002
年28
号文件明确规定，在乡镇一级不再设立专门的教育管理机构。但由于教育规模、财政供给以及领导重视等原因，珠三角各镇大都保留着各种名目的教育管理机构，并继续履行着其在镇域内的教育管理职能。这表明，珠三角地区原有的镇级教育管理机构的存在有其合理性，全部撤销乡镇教育管理机构的政策规定存在着适度调整的必要性。
关键词：珠三角；乡镇教育管理机构；“以县为主”；管理体制；变革
2002 年5
月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发〔2002〕28
号，以下简称《通知》）。按照文件要求，全国绝大多数地域纷纷积极实施“以县为主”的义务教育管理体制，撤销乡镇教育管理机构。在这种“撤销镇教育办公室”的背景下，存在着一个特殊的现象：珠三角镇域义务教育管理机构依然存在！珠江三角洲一些地区，如东莞、中山、顺德等并没有“趋之若鹜”，它们根据自身的情况，量力而行，将“分级办学，分级管理”体制期间的乡镇教育管理机构，或直接保留，或改头换面，并继续发挥它们的作用。究竟“以县为主”农村义务教育管理体制对乡镇教育产生了怎样的影响？而在全国要求“撤销”的背景下，又是什么原因导致了珠三角乡镇教育办公室的“非法”保留呢？通过文献分析和实地调查，本文尝试着对以上问题作一简略解答。
一、撤销乡镇教育管理机构的背景
1.压缩乡镇政府的义务教育领导与管理权《通知》中明确提出，“农村义务教育实行‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主’的体制……县级人民政府对农村义务教育负有主要责任”。并规定农村中小学教职工编制方案的提出、农村中小学校长和教职工的管理、农村中小学公用经费的统筹安排均由县级人民政府负责，而乡镇人民政府所保留的职责是“负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地。经济条件较好的乡镇要积极筹措经费，改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展”。可见，农村义务教育的主要责任已从原来的乡镇一级政府收归到县级政府，但乡镇一级政府仍负有一定的义务教育管理责任。
2.豁免乡镇政府的义务教育经费投入责任
《通知》规定，农村中小学教职工工资从原来的乡镇政府上收到县级政府统一集中管理。也就是说，县级政府要将农村中小学教职工工资全额纳入本级财政预算中，并按照国家统一规定的工资项目和标准，统一发放农村中小学教职工工资。而且具体的农村中小学购置教学仪器设备和图书资料所需经费，也由县级政府安排。同时，针对部分农村地区负债严重并出现的乡镇政府挤占、截留、挪用学校教育经费等现象，《通知》明确规定：“各级人民政府预算安排的各项教育经费要按时足额拨付到位，不得挤占、截留、挪用……农村中小学不得举债建设。”此外，值得注意的是，《通知》在经费投入责任方面，只有在农村中小学公用经费方面提到了乡镇一级政府的责任，提出“农村中小学公用经费资金来源除学校按规定向学生收取的杂费外，其余部分由县、乡两级人民政府预算安排”。也就是说，在县级政府负有主要的农村义务教育经费投入和管理责任的前提下，乡镇政府仍有一定的教育经费投入的责任。
3.取消乡镇政府农村义务教育的人事权
加强和完善农村义务教育的人事编制管理是此次基础教育改革的一个重点。由于“三转二”的变化，管理权责、经费等方面都有了较大的改变，这必然也在人事方面引起了大范围的改动。所以，《通知》对于人事管理权的规定也非常明确，县级政府要严格管理中小学编制，“任何部门和单位不得以任何理由占用或变相占用农村中小学教职工编制。对占用学校编制而不在学校工作的人员，要限期与学校脱离关系，教育行政部门和学校不得为其支付工资”。同时，还取消了乡镇政府的教师聘任权，明确规定“乡镇、村无权聘任农村中小学教职工”。通过在教育领导管理、经费、教职工人事以及监督等方面的重新规定，乡镇一级人民政府的农村义务教育责任和权力，或是被取消，或是只保留极少一部分。农村义务教育的主要责任要求收归到县一级政府。《通知》最后明确指出：“乡镇人民政府不设专门的教育管理机构，乡镇有关教育工作由乡镇长直接负责，乡镇可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡镇长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。教育教学业务管理由乡镇中心学校校长负责。”也就是说，原“分级办学”体制下的乡镇教委和教育办公室要求被撤销。
二、珠三角保留镇级教育管理机构的原因
尽管《通知》明确规定“不设专门的乡镇教育管理机构”，但珠三角地区仍保留了原来的乡镇教育办公室。调查中发现，这些保留下来的教育办公室，有的改名为“科教文宣办”，有的则依然使用“教育办公室”的名字。而且在一些镇区，其教育办公室的规模还在不断地扩大当中。究其原因，主要有以下三个方面：
1.经济发达地区镇域教育规模庞大
一个机构的设置源于其管理职能的存在。乡镇教育管理机构之所以撤而难销，一个关键原因是乡镇政府仍担负着重要的教育管理责任。在一些人口大镇，由于人口多，流动性大，学校类型多样，规模庞大，如果撤销乡镇教育管理机构而全盘收归市、县管理，则必然导致其管理负担过重，难以完全真正了解各乡镇的实际情况，容易造成县对教育教学管理效能低下以及针对性较差等问题。比如，中山小榄镇，其人口及教育规模是：常驻人口50
多万；公立中小学共34 所，私立学校5
所；学生人数共4.6
万，这还不包括学前教育学生数。这样的规模实际上已经相当于一个县的教育规模。为了更好地管理全镇如此大规模的教育，小榄镇政府所保留的教育办公室承担着各种与教育相关的职能。如管理镇区的公办学校、组织教师培训和继续教育、开展镇区的教研工作、社会培训工作、对民办学校的督导评估、开展镇区内全民素质教育等，就连曾一度放在市政府管理的教师人事档案也因规模太大，而不得不下放回镇区管理。
2.经济发达地区镇级财政状况良好
在保留的镇区，由于交通便利，人口众多，劳动密集型工业发展速度快，因此当地经济规模庞大，镇区财政状况良好。在这样的情况下，除了政策中规定的由市或县政府承担的教育经费外，镇政府还有足够的财力去补充区域内的教育经费，保证该区的教育质量和教育事业的良性发展。可以这样理解，市或县级政府承担的是最基本的教育经费，其作用是保证各镇区学校的基本运行，而真正投入更多办学资源提高学校办学质量的，则由镇政府承担。也正是由于许多办学资源是由镇区财政直接划拨给学校的，所以镇区学校的校长与镇政府（尤其是镇教育办公室）之间的直接接触甚于与市或县级政府的接触。所以尽管“以县为主”的管理体制要求教育财政由县级政府主要承担，但相比之下，由于乡镇政府对当地教育的财政支持力度更大，与当地学校接触更多，因此乡镇教育管理机构在当地依然得到保留和支持。
3.经济发达地区镇级领导对教育较为重视
《通知》在管理责任、财政权、人事权上要求农村义务教育从乡镇一级政府收归县级政府管理，所以，乡镇政府完全有理由按章办事，撤销乡镇教育管理机构，配合市、县政府对当地教育给予协助性的管理。调查中发现，保留乡镇教育管理机构的乡镇政府领导，大都十分关心和支持当地的教育事业发展，部分乡镇还专门请有关专家担任政府教育顾问，或为其乡镇做教育发展规划。正是由于当地领导对教育的重视，乡镇教育管理机构才得以保留，当地学校才能得到乡镇财政上的大力支持，学校的教育才能得到更全面、更综合、更细致的管理和服务。
三、珠三角镇级教育管理机构的困境
尽管有了教育规模、良好财力、领导重视等三方面的保证，但所保留下来的乡镇教育管理机构在开展工作时也不是一帆风顺的，“撤销”背景也使它们面临着一些困境。
1.法律地位较尴尬
法律规定，有权利即有义务，有义务即有权利。《通知》中撤销乡镇专门教育管理机构的明确规定，在收回乡镇教育管理机构对当地教育管理权利的同时，理应也取消了其对镇的教育管理义务。然而，目前的实际情况是，原有的乡镇教育管理机构因各种原因而不得不接受市（县）级和镇级政府的委托，继续履行大部分教育管理义务。但与此同时，并没有获得法律上对其行政管理权能的认可，其管理行为严重缺乏法律的支撑，其所作“管理决定”也难以产生法律上的约束力。这种尴尬的法律地位，使珠三角地区镇级教育管理机构“名不正、言不顺”，其在开展管理工作时遇到很大困难和障碍。
2.管理职权难落实
由于不具有行政权能的组织或个人所做的行为不属于行政行为，因此，这种行为就不具有行政行为的强制性法律特征。所以，珠三角镇级教育管理机构往往只能以一种“协商”的方式对镇域内的教育事业进行“管理”，管理力度也因此大为削弱。例如，东莞某镇教育办公室就反映，由于镇政府对公办学校具有较大的财政影响力，因此，镇教办的行政决定能够得到较好的执行，管理职权相对较容易落实，但对于受镇政府财政“恩惠”不多的民办学校，镇教办的管理职权则较难落实，他们往往不能强制性地要求这类学校按照教办的规章行事，而只能通过人际沟通、协商等方式来实现。可见，珠三角乡镇教育机构的管理权力在很大程度上来源于镇政府的财政力量，而不是法律赋予它的行政权力。
3.人员身份不明确
尽管乡镇教育管理机构是镇政府下设的一个职能部门，但由于其失去了合法性，使得其行政工作人员也不再具有公职人员的身份。在东莞、中山、顺德等地调查时发现，往往只有教育办公室主任具有公职人员身份，享有国家公务员待遇，可以根据公务员职级获得晋升机会。教育办公室的其他工作人员，则一般采用教师编制，有部分人员甚至是从教育办公室所管辖的学校中借用过来的,这就使得教育办公室的工作人员的身份十分尴尬：这不仅抵触《通知》中“任何部门和单位不得以任何理由占用或变相占用农村中小学教职工编制”的相关规定，而且因不在学校任教，镇教办工作人员的教师权益也难以得到有效保障。在此尴尬局面下，不少教办工作人员都宁可放弃自己所谓的“政府管理人员”身份，而回到教育一线做一名名副其实的教师。
四、对“以县为主”政策的思考
《通知》从2002 年5
月由国务院办公厅正式下发执行，至今已有7 个年头。在这7
年里，大部分地区都纷纷根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《通知》中的精神与要求，撤销专门的乡镇义务教育管理机构，把农村义务教育管理事务统一收归到县级政府管辖。但实地调查却发现，珠三角仍有不少镇级教育办公室以两种状态存在着：一种是设立专门的中心学校进行管理，或以中心小学作为“幌子”，继续履行管理职能；另一种则把原“乡镇教育办公室”改为“科教文宣办公室”。从这两种现象可以看出，一方面，这一场“以县为主”的农村义务教育管理体制改革有其积极的正面影响，能够在一定程度上促进农村义务教育的完善；但另一方面，经济发达地区镇级教育办公室“撤而难销”也说明，这种全国范围内的“撤销”政策有其局限性。综上可见，在特定情况下，乡镇教育管理机构仍有其存在的必要。对一些人口和经济规模较大的镇来说，保留镇级教育管理机构是必要的，其开展工作时所遇到的障碍，在某种程度上，源自全国范围内“以县为主”管理体制的“一刀切”政策。因此，在实行“以县为主”政策时，应慎重考虑“撤销专门乡镇教育管理机构”的适用范围。具体而言，可考虑给予经济规模较大、受教育人口较多的县、市一定的机构设置自主权，允许它们在人口超过10
万以上的乡镇设立教育局派出机构———教育分局，或径直允许乡镇教育办公室继续合法存在，并合理安排其人员编制，使其能够依法行使镇级教育管理职能。这样，乡镇教育才可能得到有效的管理，乡镇义务教育事业的健康发展才可能得到管理制度上的长效保障。
参考文献：
〔1〕万文涛.乡镇基础教育管理体制研究〔D〕.北京师范大学教育管理学院，1994.
〔2〕张志强.我国“以县为主”农村义务教育管理体制研究〔D〕.西南大学，2006.
〔3〕张新平.乡镇教育管理组织的现状及其面临的挑战〔J〕.教学与管理，2001，（9）:13－15.
〔4〕葛新斌.农村教育在国家现代化进程中究竟位居何处〔J〕.华南师范大学学报，2005，（3）:85-
91.
〔5〕包金玲“.
以县为主”教育管理体制与教育均衡发展〔J〕.河北师范大学学报，2007，（3）:76-
80.
〔6〕邵峰.农村义务教育投入体制变迁及当前存在的问题与对策〔J〕.河北师范大学学报，2005，（3）：70-
74.
（本文系葛新斌教授主持的广东省教育厅重大研究项目“广东省义务教育管理体制改革与创新研究”（课题批准号：06JDXM88001）和华南师范大学学生课外科研重点课题“广东省镇域教育管理体制改革与创新”（课题编号：08JKKA12）的研究成果之一）
（作者单位：华南师范大学教育科学学院）
