“以县为主”基础教育管理体制的公平与效率问题及思考（一）
2016-04-20 06:11阅读：
鲍传友
(北京师范大学教育管理学院,
北京 100875)
＊〔基金项目〕本文为国家“十一五”
规划教育部青年项目“
基于个人选择的教育公平制度研究” ,
批号EAA070252。
〔收稿日期〕2009-04-06
〔作者简介〕鲍传友(1971
- ), 男,
安徽六安人,
北京师范大学教育管理学院“985”
基地研究员, 博士,
主要研究方向为教育基本理论和教育政策。
〔摘
要〕 “以县为主”是基础教育管理领域的一种新的制度安排,
其意图在于缓解“分级办学,
分级管理”所造成的教育公平和效率之间的矛盾和冲突。但从我国基础教育发展的实际情况来看,“以县为主”难以适应我国区域差距巨大的现实国情和新的历史条件下人们对于教育公平的新要求。有必要根据基础教育的性质和发展需要重新理解基础教育领域公平和效率的关系,确立正确的基础教育发展价值取向,
从而深化基础教育管理体制改革,
促进基础教育公平发展。
〔关键词〕 基础教育;“以县为主”
;教育公平;效率
〔中图分类号〕G522
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1002-8064(2009)03-0006-04
一、如何理解基础教育领域的公平和效率
公平是对社会价值和利益分配合理性的一种判断。作为一种价值判断,
它既包括了人的主观感受,也离不开对客观事实的裁定。因而,
教育公平在客观上主要表现为公共教育资源分配的一种均衡状态,
而在主观上则表现为人们对教育需求的满足程度。教育公平包括内部公平和外部公平两个方面,外部公平主要是指受教育的权利、入学机会和基本的规则与制度,
而内部公平则是指在受教育过程中是否照顾到每一个人,
是否赋予每个人以同样发展的机会,
这实际上与我们通常将其分为机会公平、过程公平和结果公平是一致的。罗尔斯指出,
可以从三个方面来评定是否公平,
一是平等原则,
即接受教育的自由权利,
二是差异原则,
即是否照顾到每个人,
三是补偿原则,
即是否对给那些处境不利的,
有特殊需要的人以补偿。公平与“
平等” 、“均等”
等词紧密相连,
但又有区别。“平等”
或“均等”是事实判断,
平等未必公平,
公平也未必平等。但在很多情况下“平等”都是考量教育公平的重要维度。作为一个含有价值判断的“规范性概念”
,
公平比平等、均等更抽象、更具道德意味、伦理性和历史性。
“效率”这个概念最初是经济学领域里使用的,主要是指投入与产出的比率。教育效率可以理解为教育投入与教育产出的比率,
但这里关键是如何理解产出的内涵。在以往大多数教育研究中,
教育产出被理解为教育的规模和数量,
因而在谈到教育效率时,
通常都是在特定的教育投入规模范围内分析入学率、毕业率、升学率和学生的学业成就。由于教育具有不同于经济部门的属性,
所以从经济学的视角来理解教育的产出不能从根本上反映教育投入与产出的关系。教育效率的特殊性在于其产出不仅有数量或者规模,
还有质量;不仅有对个人的贡献率,还有对社会的贡献率。教育效率高意味着在单位投入(人力、物力、财力)内培养数量更多、质量更高的学生。也就是说,
教育效率是教育规模(数量)与教育质量的统一。[
1]
如果从管理学的角度来分析效率的话,
它应该还包括教育内部管理体制的运转问题,即教育管理体制的运转能否为教育提供高质量的服务。所以,
理想的教育效率,
应该包括经济学和管理学两个部分的含义,
一是教育投入与教育产出的关系,
即一定的资源投入给教育带来了什么?
二是教育内部体制的运行,
即权责划分是否有利于体制的运行。这两者之间存在着密切的关联,
本文所谈的效率更多地是指向前者,
当然也离不开对后者的一些分析。
在过去的半个多世纪的教育发展中,
关于效率和公平的讨论从来就没有停止过。归纳起来大致可以概括出三种主要观点。第一种观点是效率优先,兼顾公平;第二种观点是公平优先,
兼顾效率;第三种观点是公平和效率并不是必然对立的,
两者是可以协调的。实际上,
无论哪一种观点都是将公平与效率看成两个独立且同等重要的指标。显然,
这是以经济领域的公平与效率关系来思考教育发展问题,
忽视了教育的内在本质。在教育领域,
特别是在基础教育领域,
不存在完全经济学意义上的教育效率。因为不管学校的数量有多少,
规模有多大,
如果它没有促进人的全面发展、没有为国家经济和社会建设培养所需要的人才,
从根本上说,
这种教育体制就是没有效率的。而促进人的全面发展恰恰也是教育公平所追求的最根本、最核心的内容,
所谓“有质量的教育公平”就是让每个人的身心通过教育获得最大程度的发展。从这个角度来说,
基础教育领域中的效率和公平在本质上是一个统一体,
没有效率不可能提高公平水平;没有公平,
效率就变得毫无意义。因而,
在基础教育领域,
公平与效率的关系并不是各自独立和同等的指标,
而是目标与手段的关系。前者是后者存在的条件和基础,
两者统一于教育质量。那种从个别人和个别团体利益出发,
片面理解教育效率的涵义,
在基础教育领域实行公共教育资源的差异性分配,
从而人为地拉大不同群体受教育机会的差距恰恰是不符合社会正义的制度设计。同时,
那种认为应该把稀缺的教育资源配置到少数地区和少数学校,
扩大规模,
然后逐渐惠及多数人的做法是功利主义的公平观,
同样背离了基础教育的内在性质对教育公平的特殊要求。
