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俄罗斯联邦中央与地方的经济关系

2016-12-16 12:59阅读：

http://blog.sina.cn/dpool/blog/u/1827023303

三、联邦中央与地方的税收关系
税收关系应属预算关系范畴，由于税收关系的特殊性，谨在此单作分析。
（一）联邦中央与地方的征税权限
俄罗斯联邦主体和地方自治体的税收权限不足是地方经济权限不足的一个集中表现。1993年世界银行的报告就指出，主体和地方自治体应当拥有更多的税收自主权，只有这样才能使税收政策有效满足地方企业和居民的需要。[34]但20多年后的俄罗斯地方权限、义务和能力之间的关系不均衡的现象仍然存在。
从俄罗斯的实践看，上世纪90年代初是要建立类似德国的合作化税收联邦制。合作化税收联邦制下，联邦中央承担着保障国内各地居民均衡生活水平的义务。由于联邦中央要对地方进行大规模的预算收入再分配，联邦主体税收权限自然就很有限。转型初期各地社会经济发展水平及居民生活水平已经有很大差别，俄罗斯选择合作化税收联邦制在
方向上是正确的，这对俄罗斯作为“社会国家”[35]来说是必然选择。存在的问题是，在俄罗斯的合作化税收联邦制下，留给地方的税收权限实在太小。
按照《税法典》，俄罗斯有三类税，一是联邦税，二是主体税和地方自治体税，三是特别税。联邦税包括增值税、消费税、个人所得税、企业所得税、矿产资源开采税、水资源使用税和国家税[36]等。主体税包括企业资产税、运输税和博彩税。地方自治体税有个人资产税和土地税。特别税相对不稳定，既可以规定某种上述没有提到的联邦税，也可以是有关税收的特别规定，例如税收免缴。
上述税收分类反映了联邦中央、主体和地方自治体税收权限，但未能反映税收在各级的实际分配状况。联邦税在全俄罗斯境内征收，对联邦税的调节权限属于联邦中央，只是企业所得税例外。按照《税法典》，企业所得税由两个税率组成，分别是联邦税率和主体税率。主体有权在主体税率内向企业提供减税优惠，但优惠幅度须在联邦法律规定的范围内。2009年起企业所得税中的联邦税率为2%，主体税率为18%，联邦主体有权减税至13.5%。一般来说，减税优惠适用于本地投资商。
实施和停止征收地方税由主体按照联邦《税法典》和联邦主体的法律决定。在确立地方税的时候，主体立法机构可以决定的内容是征收方式、范围、税率、缴税方式、期限、税收优惠以及提供税收优惠的依据。在地方税问题上俄罗斯各级权限见下表：
俄罗斯各级机构的地方税权限
联邦机构的权限
 主体和地方自治体的权限
制定税种
 -
确定纳税人
 -
确定征税客体、税基、征税期限
 -
确定税率
 在划定范围内制定具体税率
-
 确定缴税方式和期限
确定税收优惠
 确定税收优惠

最高和最低地方税率由有关税收的法律做出规定，而且情形各不相同，如对资产税和土地税就规定了最高税率。企业资产税是资产价值的2.2%。土地税是土地评估价值的0.3% -1.5%，土地税率差别在于地块的用途。关于运输税按照运输工具的不同以及不同功率规定了基础税率，主体有权在基础税率上浮动。对于小企业税，主体和地方自治体也有优惠权限。主体和地方自治体的税收权限，表明在很大程度上正是主体和地方自治体在实际鼓励和发展中小企业。由于主体和地方自治体只对有权征收的税收才有提供优惠的权利，这样由提供税收优惠所创造的经济和社会效益会自然全部留在本地。
尽管主体和地方自治体拥有一定税收权限，但在俄罗斯有一个摆不上桌面的清单，根据这个清单，如果《税法典》没有规定的话，主体和地方自治体是无权在自己行政区内开征清单中的税的。就连地方有权调节的税率，调节幅度也是有限制的，如只能把地方的企业所得税率由18%减到13.5%。地方名义税收权限与实际情况是有差距的。
《税法典》（1999）实施前，俄罗斯税收制度经历了多年混沌期，主要表现为税收权限一收就紧，一放就乱。这种情况在《税法典》实施后才开始改变。主体不再拥有就联邦税（进入地方预算的部分）税收优惠权限，只保留了对企业所得税的有限优惠权限。俄罗斯的地方税占所有税收不超过10%，地方即使想减轻本地税负，但减税能力有限。
2008年经济危机发生后，地方税收权限又有所放宽。地方对企业所得税的减税权限由4%提高到了4.5%，2009年后地方有权对中小企业执行简化税收制度，实行从5-15%的差异化税率。2010年后地方有权把运输税中的基础税率再向下浮动。
（二） 联邦与地方间的税收划分
俄罗斯联邦中央的税收占全国税收90%以上，主体的联合预算收入（含来自联邦预算的转移支付）合计占全国税收约50%。显然，对于主体和地方自治体预算来说，除了地方税和自治体税收外，预算收入的主要来源就是从联邦税中分得的部分。也就是说，联邦税收收入的约40%用于对地方的转移支付，这个比例可以说是很大的。这是一个最能说明俄罗斯中央经济集权度以及中央与地方经济关系的比例关系。
联邦制国家税收划分制度各有利弊，对此也没有统一的看法。对同一税收划分比例，有人赞成，也有人不赞成。在联邦制国家，如果所有税都是单独的，税收在各级划分就简单得多。但在这种情形下地方政府可能很难去积极征缴联邦税，联邦预算收入可能会出现不足。没有联合税似乎也就没有了保障联邦和地方预算收入合理比例关系的调节机制，在各级预算支出比例发生变化时也很难相应的改变收入比例关系，在某些环节就会出现收入与支出脱节的现象。联合税收的优点是在经济形势发生大的变化时可以轻易改变划分比例从而实现在各级预算中的合理税收分配，这样的做法对企业和居民的工作和生活影响不大。俄罗斯联邦政府在2008年开始的经济危机中就发挥了这一优点，例如上调了主体预算应得的企业所得税税率，而且燃油消费税也都全部划入了联邦主体预算。其次，也是最重要的就是调整了自然资源使用税在中央与地方的划分比例。在中央与地方对这种税的划分是常引起争议的问题。主张多纳入地方预算的理由是，应当对资源开采过程对当地自然环境的破坏进行补偿。主张多纳入中央预算的理由则是，自然资源是全民财富，源于自然资源的收入应归全国居民使用。而且，如果把自然资源使用税完全归入开采地的地方预算也是不公平的，会造成各地方预算的严重分化。下表反映了俄罗斯包括自然资源使用税在内的主要税收进入地方预算的情况：
进入地方联合预算的主要税收占比情况[37]
年代
 企业所得税
 个人所得税
 增值税
 消费税
 财产税
 自然资源使用税
1995
 64.7
 91.0
 25.5
 27.1
 95.3
 75.6
1996
 66.4
 91.0
 29.3
 15.2
 99.2
 79.7
1997
 66.0
 97.7
 29.6
 18.5
 98.7
 80.1
1998
 62.6
 99.9
 31.1
 21.6
 99.2
 85.5
1999
 63.3
 82.9
 23.3
 22.8
 98.7
 76.6
2000
 55.4
 84.3
 18.8
 21.2
 98.3
 76.0
2001
 58.4
 98.9
 0.0
 16.5
 98.8
 63.4
2002
 62.8
 100.0
 0.0
 18.6
 98.8
 35.2
2003
 67.5
 100.0
 0.0
 27.4
 99.9
 37.0
2004
 76.3
 100.0
 0.0
 52.5
 100.0
 25.2
2005
 71.7
 100.0
 0.0
 57.8
 100.0
 6.1
2006
 69.5
 100.0
 0.0
 59.2
 100.0
 5.9
2007
 70.5
 100.0
 0.0
 57.0
 100.0
 6.3
2008
 69.7
 100.0
 0.0
 54.1
 100.0
 6.0
2009
 84.5
 100.0
 0.0
 70.8
 100.0
 6.9
2010
 85.6
 100.0
 0.0
 69.5
 100.0
 2.2
2011
 84.9
 100.0
 0.0
 57.2
 100.0
 1.8

从上表可以看到，上世纪90年代自然资源使用税中的大部分进入了地方预算。当时叫矿产使用付费。进入联邦预算的油气开采付费40%、其他矿产开采付费的25%进入联邦预算，而在那些经济困难的联邦主体，上述比例更是分别低到20%和12.5%。从2002年开始对自然资源使用税进行集中，特别是集中了对油气开采的付费。2004年起天然气开采税完全纳入联邦预算，2010年原油开采税全部纳入联邦预算。这种源于自然资源的税收集中纳入联邦预算的趋势也表现在林业资源使用付费上。
矿产开采税可以作为联邦中央与地方税收关系的例子。把矿产分类定税，给联邦中央调节与地方的关系提供了机会。例如从2007年钻石开采税就全部纳入地方预算。萨哈（雅库特）共和国在俄罗斯有着特殊的地位，是最集中的钻石开采区，联邦中央这样做显然是有意做出的有利于这一共和国的税收安排。
在俄罗斯的税收结构中，对于联邦税收最重要是的增值税和矿产开采税，对于联邦主体税收最重要的是企业所得税和个人所得税，对于地方自治体税收最重要的是个人所得税，而对于社区预算最重要的是个人所得税和土地税。主要税收在各级预算中占比情况参见下表：
2011年俄罗斯联邦预算系统的税收结构 [38]
税入项
 联邦预算系统
 预算
联邦
 联邦主体联合预算
 联邦主体
 城市预算
 地方自治体预算
 社区预算
税收和结构（%）
税收合计
 100.0
 100.0
 100.0
 100.0
 100.0
 100.0
 100.0
企业所得税
 20.1
 5.7
 6.6
 43.4
 2.6
 2.7
 0.0
个人所得税
 17.7
 0.0
 37.9
 32.2
 64.3
 76.9
 54.3
增值税
 28.8
 54.3
 0.0
 0.0
 0.1
 0.0
 0.0
消费税
 5.8
 4.7
 7.0
 8.5
 0.0
 0.0
 0.0
简化税制下的税收
 1.4
 0.0
 2.7
 2.6
 3.1
 1.8
 0.6
个体服务业税收
 0.6
 0.0
 1.3
 0.0
 8.3
 8.8
 0.1
统一农业税
 0.0
 0.0
 0.1
 0.0
 0.1
 0.6
 1.3
个人资产税
 0.0
 0.0
 0.1
 0.0
 0.5
 0.0
 1.8
企业资产税
 4.1
 0.0
 8.9
 10.3
 1.6
 2.0
 0.0
运输税
 0.7
 0.0
 1.6
 1.5
 1.8
 1.9
 3.2
土地税
 0.0
 0.0
 2.3
 0.4
 13.6
 0.0
 38.4
矿产开采税
 1.1
 33.5
 0.7
 0.8
 0.0
 0.5
 0.0
国家税费
 18.1
 1.1
 0.8
 0.2
 4.0
 4.8
 0.3
其他税收
 0.3
 0.7
 0.0
 0.1
 0.0
 0.0
 0.0

需要解释的是，在俄罗斯的联邦直辖市，所有归类为地方税和地方自治体税的税收全部纳入市预算。
地方和地方自治体承担着大部分社会义务，随着社会和经济的发展，一直存在着增加社会领域开支的压力及相应增加地方及地方自治体税收的必要性。为此，联邦政府曾在2011年成立了工作小组，研究预算、税收及各级预算关系问题。根据该小组提出的建议，俄罗斯取消了对自然垄断企业应缴地方税方面的优惠。从2013年起在属于地方税的企业资产税方面保留了联邦公路和设施资产税，在属于地方自治体税的土地税方面，保留了国家级公路占用土地的税收。对于增值税改销售税问题存在争议。
总的来说，对税收进行更有利于地方的再分配的主张一直存在，也曾有过再分配方案，但是联邦中央总是不情愿放弃或者减少自己的税收。而且，联邦中央拿到的增值税等税种的税收，是最容易征收的，也是最有保障的，而留给地方特别是地方自治体的主要税收如个人资产税的征收难度要大得多，保障程度自然也要低得多。
关于增加地方和地方自治体税收比例的问题没有找到永久解决方案。增加或减少地方的税收比例取决于许多因素，一是国家管理者的联邦集权治理理念，当联邦集权为主导理念时，中央的税收比例自然要高，地方税收比例自然要低，让税收及转移支付成为中央影响地方的重要和有效的手段。二是联邦国家地区间经济发展和居民生活水平的差距。差距过大时须由中央以财政手段缩小差距，财政手段的基础自然就是税收。事实上不仅对于联邦制国家，对于单一制国家也是需要中央财政对落后地区进行帮助。三是地方对税收权利的诉求。当地方表现出较强的增加税收比例的愿望时，也有可能适当增加地方税收比例，因为毕竟地方对于当地经济发展水平特别是居民生活水平是最了解的，中央为了经济和政治上的总体平衡，也会做出适当让步。这样，中央与地方税收比例问题就像是国家治理中的动态平衡器或者调解器。用好这种平衡器反映了联邦制国家的治理水平。
考察俄罗斯联邦中央与地方的税收关系时，应持客观和辩证的立场。首先，俄罗斯是联邦制国家，税收制度必定反映联邦制特点。研究者不能以自己熟悉的单一制国家税收制度作为标准来衡量俄罗斯这样一个联邦制国家。也不能选择另一个联邦制国家的税收制度作为标准去衡量俄罗斯，因为联邦制国家的税收制度各不相同，没有标准。其次，既要看到俄罗斯的联邦税占全部税收的90%，也要看到其中约40%要用于向地方的转移支付。高度集中，大量返还，这是俄罗斯中央与地方税收关系最重要的特点。这样的做法有利于从经济上保障国家的统一和社会经济的稳定。

（中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所 李福川）

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