行政诉讼中实质性化解纠纷的意义
2022-03-11 15:27阅读：
孙赵元 广西通诚律师事务所
前言
2019年起最高人民检察院开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，“通过检察机关履行职责，使行政争议得到实质性化解，才能避免行政诉讼‘程序空转’，切实维护人民群众合法权益，维护社会和谐稳定，助推国家治理体系和治理能力现代化”。行政诉讼属于“民告官”案件，行政机关处于优势地位，而行政相对人作为受权力侵害的主体处于弱势地位。行政相对人提起行政诉讼，在确定被诉对象、确定诉讼标的、把握诉讼时效上难度大。一些行政争议长期得不到解决，当事人付出了高额的诉讼成本，案结事不了，诉累不堪。本案系一典型行政诉讼未能实质性化解纠纷的案件，基于同一事实和类同理由，涉及十五起行政诉讼。最高检的专项活动，无疑给当事人带来了解决问题的途径。
案情简介
方闳1988年转业到某城区卫生健康局工作。2002年全国推行机关改革，实施人员分流。某市政府出台文件，规定了辞职创业或培训学习再就业等多种分流模式。文件
规定培训学习期间不占编制，工资照发，与单位保持人事关系。方闳申请以培训学习方式分流获批，城区政府对方闳“销编”。
2005年
6月在三年培训即将结束时，方闳患“胃恶性间质瘤”住院治疗，市人事局同意城区政府办公会议决定，恢复其原有待遇，等其身体恢复健康后再按有关文件处理。城区政府也撤回了方闳的机关社会保险关系转移为企业社保关系的手续，一直发放其工资，缴纳职工基本医疗保险和公务员医疗补助，
2003年和
2004年参加干部调资。
2006年方闳提出工作，城区政府要求其继续病休。后城区政府提出其失去劳动能力，要求其按照干部管理规定申请退职，提供医疗机构鉴定意见。方闳认为没有失去劳动能力，且医疗机构以其癌症未复发，不符合退职条件，不出具其失去劳动能力的鉴定意见。在
2014年以后推行的机关养老保险改革中，
2017年
8月城区卫生健康局为方闳缴纳工伤保险、失业保险、生育保险等。
2018年
1月
4日该单位以方闳自动离职为由，停发工资和缴纳社保。方闳
2017年办理退休手续，该单位以方闳
2002年已经“辞职”为由拒绝办理。投诉、信访未能解决问题，方闳提起一系列行政诉讼。
行政诉讼一，方闳诉某城区政府信息公开案1。方闳要求“被告”公开自己被“辞职”失去编制的信息资料。方闳以城区政府的答复不全，含糊不清为由提起行政诉讼。一审法院判决认为：本案起因，主要在于原告不满被告对正当辞职程序应当具备的资料或表格答复不存在，并由此怀疑被告存有隐瞒某种事实真相的故意而导致本案诉讼。法院以应当基于对政府的高度信赖，采信被告对信息掌握程度的表白为由驳回原告的诉讼请求，二审驳回上诉。案号：（2017）桂01行初167号，（2018）桂行终68号。
行政诉讼二，方闳诉某城区政府信息公开案2。方闳要求“被告”公开“辞职”手续和社保转移的相关政府信息。城区政府答复为了办理入学手续，制作了“辞职通知”文件，社保未转移原因是方闳生病后未提供有关个人资料的缘故。方闳认为《答复》的事实不清，都是空口无凭，或非真实性的内容，不服《答复》而提起行政诉讼。一审法院认为“应当基于对政府的高度信赖，采信被告对信息掌握程度的表白，既然原告请求公开的政府信息客观上是不存在，被告以此为由向原告作出答复并无不妥。原告如果认为应有信息不存在的结果发生，致使自己的合法权益遭受侵害，可以寻找适合的途径救济”,驳回方闳要求重新答复的诉讼请求。方闳不服一审判决，提起上诉，二审法院认为方闳的答复请求在66号案件中已经判决城区政府重新答复，不再重复判决其答复为由驳回上诉。案号：（2017）桂01行初168号，二审判决书（2018）桂行终69号。
行政诉讼三，方闳诉某城区政府信息公开案3。方闳要求“被告”公开“辞职通知”、社保转移更详细的信息、工资计算依据、退职的依据、去环卫站依据、公务员销编的程序等。方闳以城区政府答复不清，部分说法没有事实和法律依据为由提起行政诉讼，诉请撤销答复，重新答复。一审法院判决认为，“被告答复信息不存在。但被告未说明…自始不存在还是未保存，未提供针对原告申请进行信息检索的证据，对答复信息不存在的原因事实也未提供必要的证据，因此，被告该项答复事实不清，证据不足，依法判决撤销原答复，应当重新答复”。案件号（2017）桂01行初66号。
行政诉讼四，方闳诉某城区政府信息公开案4。方闳申请“被告”公开工资计算、停止医保、恢复医保、培训学习、停缴住房公积金等的政府信息。方闳不服城区政府答复而提起行政诉讼。一审行政判决书认为“被告”未说明工资信息是自始不存在还是未保存，未提供针对原告申请进行信息检索的证据，对答复信息不存在的原因事实也未提供必要的证据，判决撤销城区政府大部分答复，重新答复。案号（2017）桂01行初65号。
行政诉讼五，方闳诉某城区政府信息公开案5。原告申请“被告”公开三份机构改革的文件以及城区政府以分流学习为由办理方闳“辞职通知书”所依据的法律、法规、文件。城区政府答复：南办发〔2001〕102号及桂办发〔2006〕14号不属于被告制作或掌握，关于分流学习相关资料，原告于2016年11月22日、2016年11月24日申请过公开，已经答复，而所依据的法律、法规、文件并不属于被告在履行职责过程中制作或获取的以一定形式记录、保存的信息。一审判决书认为：原告诉讼目的认为其参加分流学习导致其被按辞职处理，辞职通知违反了相关法律法规及文件规定，致使自己的合法权益遭受侵害，其应该通过其他方式寻求救济，案号（2017）桂01行初176号，二审判决书（2018）桂行终735号，按66号判决书重新答复
行政诉讼六，方闳诉某市人社局、广西区人社厅信息公开案。方闳要求“被告”公开自己的“培训报名表”“2002年8月19日市人事局给区教育厅的函”“
其他人员《报名表》式样” “区教育厅复函”
“统一免试入学审批”“学校录取通知”。方闳以市社保局答复的资料不全、不准确、部分资料不真实、该有的信息答复称没有为由向自治区人社厅提请复议。人社厅作出桂人社复决字〔2017〕11号《行政复议决定书》维持了市人社局于2016年12月8日的答复意见。方闳提起行政诉讼，一审行政判决书认为，原告诉讼的实质是对被告公开的政府信息的内容真实性持有异议，但有关政府信息内容是否真实、合法的问题，依法不属于本案政府信息公开的审查范围而驳回其诉讼请求。二审行政判决书认为，方闳主张根据相关文件精神以及正当程序原则，其申请的信息应当存在。被上诉人已经履行了政府信息公开的义务。上诉人如果认为应当存在的信息不存在，致使其合法权益受到损害的，应当通过其它适当途径救济而驳回上诉。案号（2017）桂0107行初253号，（2017）桂01行终355号。
行政诉讼七，方闳诉某城区政府“辞职”无效确认工作身份案。
方闳认为2002年培训分流中“被告”没有依据规范性文件办理并将其分离出去，也未安置到位，2016年抛出分流学习同时“辞职”荒唐说法，2017年7月19日将原告变更为编外人员没有履行手续，没有办理养老保险手续。一审行政判决认为“辞职通知”文件是内部人事管理行为、内部行政行为，不属于行政诉讼受理范围。“辞职文件无效的答复”属于重复处理行为，不具有可诉性为由驳回起诉。二审以同样理由维持一审裁定。此案方闳已经申请再审。案号（2017）桂01行初242号，（2019）桂行终896号。
行政诉讼八，方闳诉某市社保局不履行追缴社保案1。2017年12月27日方闳向“被告”提交《请求向前追补缴社会保险费的投诉举报》，“被告”没有答复。方闳提起诉讼，一审判决被告依法答复。被告不服提起上诉，维持一审判决。案号（2018）桂7102行初127号，（2019）桂71行终5号。
行政诉讼九，方闳诉某市社保局不履行追缴社保案2。2019年5月10日市社保局履行法院的判决作出《关于方闳反映有关社保问题的告知书》，原告提起行政诉讼，一审、二审法院均以工作身份关系案件在审中为由驳回了原告的诉讼请求。案号（2019）桂7102行初425号，（2020）桂71行终172号。
行政诉讼十，方闳诉某市社保局不履行追缴社保案3。因无法医疗退休，应某市社保局指引另行投诉。原告投诉后某市社保局书面告知2016年1月至6月的基本医疗保险差额欠费，是某城区卫生健康局申报缴费基数后产生的差额调整欠费。并不给予处理，要在工作身份行政诉讼后处理。原告不服提起行政诉讼，法院裁定不予立案。案号（2020）桂7102行初247号。
行政诉讼十一，方闳诉某市社保局不履行追缴社保案4。2020年4月29日方闳工作身份诉讼终审判决，方闳再次要求被告处理2017年的举报投诉。被告2020年7月2日作出南社保复（2020）11号答复，以方闳不在职，不存在劳动关系而“不能追缴2005年11月以后的养老保险”“其他保险要根据被投诉人申请而清退”“增减表只是形式审查，造成损失诉讼解决”。方闳提起行政诉讼诉确认《答复》违法，重新答复。理由是培训期间有人事关系、任用关系是明知的，2005年以后的也属于因病延续了人事关系，一直有工资、医保、医疗补助，清退没有法律依据，军人社保更加保护等。一审判决以销编，人事关系不属于被告职责为由确认答复不违法。二审维持原判，提起再审，仍被驳回。案号(2020)桂7120
行初390号，（2021）桂71行终100号，（2021）桂行申1750号。
行政诉讼十二，方闳诉某市政府行政复议案1。方闳2018年3月达到退休年龄，某市社保局审查方闳退休申请，认定方闳2002年至2007年在某城区卫生健康局档案材料不齐全，无离开单位文件，视同缴费参保及个人账户经费没有记录，不符合退休条件。方闳请某城区政府提供“离开机关单位文件”“转移视同缴费期养老保险经费”“按劳社部发[2001]13号转移机关社保关系”“按桂人社发[2015]79号补缴编外工作人员养老保险经费”“终止编外工作人员工作关系证明”。某城区政府未答复。方闳向某市政府行政复议，某市政府以属于内部人事行政处理问题作出“南复议字（2018）19号”《不受理行政复议决定书》。方闳以某市政府和某城区政府为被告提起行政诉讼，一审行政判决书以原告虽不是公务员身份，但与某城区政府存在人事管理关系，属于行政机关的内部管理关系驳回诉讼请求。方闳上诉后，二审维持一审判决。方闳以“行政机关侵犯其财产权”，向最高院再审，最高院裁定书以方闳的“辞职通知”已经得到，社保关系转移、转移社保经费、补缴社保费应向某市社保局咨询，终止关系证明向某城区卫生健康局办理，不属于某城区政府职责为由裁定驳回再审申请。案号（2018）桂71行初14号，（2018）桂行终1155号,（2019）最高法行申9266号。
行政诉讼十三，方闳诉某市政府行政复议案2。2019年1月13日方闳向某市政府申诉要求确认某城区政府“不出具离开单位的文件是行政不作为，责令其限期履职”“不转移养老保险经费构成行政不作为，责令限期履职”“按劳社部发[2001]13号文向某市社保局办理未办理社保转移手续构成行政不作为，责令限期履职”“某城区政府不按人社发[2015]79号文件规定向某市社保局补缴本人编外人员养老保险经费构成行政不作为，责令限期履职”“某城区政府不向本人出具终止编外人员工作关系构成行政不作为，责令限期履职”。2019年1月22日某市行政复议办公室作出《关于对方闳申诉申请的答复》，认为属于重复申请，不再处理。原告以某市政府、某城区政府为被告提起行政诉讼，裁定不予立案，上诉后维持原裁定，向最高院申请再审，也以原告主张某市政府应当启动的行政机关内部申诉程序，不在行政诉讼法律调整的范围内驳回再审请求。案号（2019）桂71行初39号，（2019）桂行终610号，（2020）最高法行申2579号。
行政诉讼十四，方闳诉某市住房公积金中心案1（第三人某城区政府、某城区卫生与计划生育宣传信息中心）。方闳以某城区政府更换自己公积金缴费主体为“信息中心”而没有合法手续，停缴、未封存公积金等违法行为到某市公积金中心，该中心未答复。方闳提起行政诉讼。诉讼中被告才答复，以原告的工作身份关系复杂为由不能追缴。一审判决被告未在法定期限内答复的行为违法。被告上诉，二审以原告未提交相关劳动关系证明不具有答复处理的条件为由，撤销一审判决，驳回方闳的诉讼请求。案号（2019）桂7102行初1号，(2019)桂71行终213号。
行政诉讼十五，方闳诉某市住房公积金管理中心案2。
方闳对公积金中心的答复不服，提起行政诉讼，要求确认2019年1月27日的《关于方闳举报事项处理意见书》违法,赔偿经济损失135801.95元。原告认为公积金中心清楚原告的工作关系，以（2018）桂71行终14号行政判决书证明原告与原单位之间存在人事管理关系，而非劳动关系是错误的。一审行政判决书认为方闳的劳动关系不确定，被告的答复不违法驳回诉讼请求。方闳提起上诉，二审驳回上诉维持原判。案号（2019）桂7102行初327号，(2019)桂71行终300号
。
劳动争议民事诉讼案。方闳以与某城区政府和某城区卫生健康局于2002年11月销编以后存在编外关系和劳动关系为由提起劳动仲裁，劳动仲裁不受理。方闳提起民事诉讼，以一审判决以方闳未提供劳动为由驳回方闳诉讼请求。二审正在审理中。案号（2021）桂0103民初6132号，（2021）桂01民终13939号。
最高检行政诉讼检察典型案例
贵州某县中学教师徐某某，2008年7月请假外出，逾期15天不归，经学校催告仍未返回，经该中学决定，教育局、人社局审批，县人社局作出《关于辞退徐某某同志的决定》（以下简称《辞退决定》）。徐某某不服，不断上访。2014年10月，某县人社局作出了《关于徐某某要求撤销某县人事劳动和社会保障局的辞退决定立即恢复工作的紧急请求书的答复》（以下简称《答复》），徐某某不服《辞退决定》和《答复》，于2014年11月27日向某县政府申请行政复议，县政府在法定期限内未作出行政复议决定。2015年8月，徐某某向某市中级人民法院提起行政诉讼，该市中院以不属于行政诉讼受案范围裁定驳回徐某某的起诉，徐某某不服向贵州省高级人民法院上诉，贵州省高级人民法院指令该中院继续审理。该市中院以某县政府已受理原告行政复议申请为由，判决该县政府依法履行行政复议法定职责。某县政府于2017年3月14日作出复议决定驳回徐某某的复议申请，徐某某不服，再次向某市中院提起行政诉讼。某市中院以徐某某诉求不属于行政复议受案范围，复议机关驳回其复议申请并无不当为由驳回徐某某诉讼请求。二审、再审法院均以超过行政复议申请期限，且不属于行政复议范围，驳回徐某某上诉和再审申请。徐某某申请检察机关监督。该案经过复议、6次诉讼和多次信访，12年间经司法行政、审判、信访等多机关处理，矛盾大，处理棘手。贵州省人民检察院审查认为辞退决定并无不当；但该县中学应当发放辞退费，22年工龄可以视同养老保险缴费年限，向行政机关提出检察建议，徐某某养老得到保障，达到最终解决纠纷。
最高人民检察院在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，一年来共实质性化解行政争议
6300 余件，集中解决了一批人民群众反映强烈的行政争议。
实质性化解行政争议的思考
本案中方闳的用人单位是某城区政府和城区卫生健康局，属于行政机关，在机构改革中，如自治区人社厅信访复核中所认定的为了办理方闳的培训学习手续，办理了“辞职通知”，办理不规范，造成已经离开单位的假象，实际上仍存在任用关系，其后又因病终止了分流，单位交社保，发工资，请病假，这些客观事实不应以任何一方的主观认识去判断事实上的劳动关系。作为社保行政部门应依法认定并按有利于化解纠纷的方式先行处理社保关系。作为行政机关的用人单位，对自己份内的机关社保关系转出和经费转移及时处理好，当事人办理退休手续解决生存问题应得到满足。行政诉讼，本身就是对行政机关作为和不作为的事后监督，对于改革过程中，政策变化，基本事实并不复杂但涉及当事人重大权利的行政争议，更应从实质性化解行政纠纷为目的进行把控，避免程序空转。本案方闳提起了行政诉讼检察监督，笔者认为应当力求在行政诉讼过程中就能够实质性化解纠纷，达到案结事了。
（完）
