公共政策的公共性及其实现
2024-03-05 09:32阅读：
公共政策的公共性及其实现
公共性是一个历史地生成的概念，它是随着公共领域的出现而出现的。公共性是公共政策固有的本质属性。从本质上说，公共政策立足于“公”，是公共权力机关对公共事务进行公共管理的工具和手段。因而，公共政策与一般政策的本质区别就在于它的公共性。公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的公共利益出发制定和实施各种行为规范。如果离开了公共性，公共政策就极有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。正确认识公共性的涵义、具体内容，采取和完善各方面的制度来促进公共政策公共性的实现。
一、公共性概念的由来
公共性的概念，针对不同的历史文化背景，有着狭义和广义的不同理解。狭义的公共性概念是西方社会历史发展到一定阶段后出现的。哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证。根据哈贝马斯的研究，在英国，从17世纪中叶开始使用“公共”这个词，17世纪末，法语中的“publiciitec”一词借用到英语里，才出现“公共性”这个词，在德国，直到18世纪才有这个词。公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域,它和私人领域是相对立的。法国1791年宪法在“公共领域”这一条中是这样写的：“思想和意见的自由交流是最可宝贵的人权之一。人人享有言论自由、写作自由和出版自由，但要对滥用法律所规定的这种自由承担责任”。公共领域范畴起源可以推溯到古希腊时期，在古希腊，自由民的公共生活是在广场里进行的，
其主要的行为是进行语言的沟通，这就是阿伦特所谓的“阳光广场”—古希腊城邦式的公共性。
综合哈贝马斯等人的观点，我们可以看出，作为西方社会学概念的公共性具有如下基本特征：它是市民社会的产物，在封建专制制度下不存在公共性和公共领域；它是开放的，和封闭社会形成鲜明对比；它是进入了公共领域的，得到公共认可的东西；它是以可以进行自由交流的，相互讨论作为特征的。
除上述狭义的公共性概念外，我们在一般意义上还使用广义的公共性概念，它是与私密性相对应的概念，它以具有能够在比较广泛的社会人群中进行相互交流和沟通，可以获得某种普遍认可的属性作为特征。
二、公共政策公共性的涵义
公共政策中的“公”是指其社会性、公众性的导向，“共”谓之资源共有、共享。可以说，“公共性”是公共政策所固有的本质特性，公共政策的制定主体只能是公众，政府则是作为公众的代表，以公共利益作为基本导向，通过合法程序制定各种服务于社会全体成员，并规范、引导其行为的准则或指南。
公共政策公共性的界定，不同的理论学派有着不同的解释。政治学者伊斯顿从政治系统的角度阐释了公共政策的公共性，公共政策的公共性主要体现为公民或团体的“共同性”主张、行为。在多元民主理论家罗伯特·达尔看来公共政策是在民主政治过程中，个人和团体在利益的博弈和互动中形成，因而，公共政策的公共性是通过公民或团体的共享利益或社会的共同利益来具体体现的。“制度分析学派从交易成本理论出发，认为公共机制是一种动态的、和谐的、契约的规制结构，公共性则表现为交易双方相互独立又相互依赖，并通过多种方式累加双方的共同利益，均衡双方的交易风险，使交易关系保持较高的稳定性和持续性”。德国哲学家哈贝马斯则是从公共领域与私人领域的划分来反映出公共政策的公共性。在他看来，公共政策是在公共领域而非私人领域中形成的，在公共领域中整个社会透过公共媒体交换意见并最终形成“共识”。“共识”所追求的是公共利益和长远利益，而“共识”的达成则是多数人决策的过程。这种“共识”也正是公共政策公共性的体现。
西方学者所阐述的公共性的涵义对我们理解公共政策的公共性涵义提供了广阔的视野。公共政策公共性的涵义应包括公共政策的公有性、公治性和公享性三个方面的内容。公有性指的是公共政策属于全体公民所有，而不是某个人或某个集团所有；公治性是指公共政策的施行需要的是公共治理，也就是说除了公共权力机关以外，每个公民都是公共政策过程的参与主体，对公共事务负有不可推卸的责任；公享性是相对于公共政策的结果而言的，公共政策的结果为社会公众所共享，惠及所有的社会成员。
三、公共政策公共性的具体内容
美国公共政策学者斯图亚持•尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。
“公共”原则，一是政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。二是政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。三是政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。为此，需要从主体、价值观、手段和客体等方面进一步阐述公共政策公共性的具体表现内容。
（一）公共政策主体的公共性
国家、政府和各种公共组织构成了传统意义上的公共政策的主体。它们与一般的私人组织不同的是其“公共性”特征。公共政策主体的公共性首先表现在公共政策主体的合法性，这就意味着公共政策主体的权力在一定的程度上是代表公共利益的。其次，公共政策主体的公共性表现为它们是社会上最大部分人利益的代表。公共权力机关是公众个人权力让渡的结果，公共权力机关是维护社会公正和弥补市场不足的制度性工具。此外，由于公共政策的施行需要的是公共治理，因而除了传统意义上的公共权力组织外，每个公民都是公共政策过程的参与主体，这是公共政策主体公共性的最直接体现。
（二）公共政策价值观的公共性
与市场机制追求效率的目标不同，公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，它的目标和价值观更多的是体现在追求社会公平、正义、民主，承担社会责任等等。公共政策价值观的公共性首先体现在追求民主理念中的公众的高度参与，公众参与是公共政策的基石，公共政策的过程实际上就是公众与公共权力的互动过程。其次，公共政策的价值观主要体现在公共政策对社会公平的不懈追求上。公共政策是把维护社会公正作为自己不懈追求的目标的，政府通过公共政策克服市场机制在追求效率过程中造成的分配不公。再次，公共政策价值观的公共性体现在追求和维护社会公共利益上。公共政策关系到千千万万人的利益，它是公众选择的结果，维护公共利益是一切公共政策的出发点和目的。
（三）公共政策手段的公共性
公共政策的实施和执行更多地借助于公共权力的行使来实现的，公共政策的主体通过运用所掌握的具有强制性的公共权力来实施和执行公共政策。公共政策手段的公共性也就是体现在公共权力的公共性上。公共权力的公共性也就是公共权力实质上是一种大众的共同权力，它是公众权力让渡给政府的结果，本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是一种“公意”的体现，而不是少数人专政的工具。因而，从某种意义上来说，公共权力的公共化是维护公共政策公共性的重要保证。
（四）公共政策对象的公共性
公共政策是针对公共问题而产生的，解决的是国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑这些公共事务都具有鲜明的公共性。公共事务的公共性体现在公共事务是社会全体公民的事务而不说某个个人或团体的事务。公共政策的主体对公共事务的处理首先是从公共问题入手，公共问题是公共政策的逻辑起点，公共问题的解决是必须借助于公共权力来完成。同时，“对公共政策的最终要达成的目标是实现社会公众的公共利益。因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是体现了公共政策的公共性。”
四、公共政策体现“公共”原则的要求
公共政策从本质上是导向未来的。公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。
（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则
为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。公共政策分析一方面以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。
（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则
政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求。
（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求
公平是经济、社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵魂，是公共政策分析的重要目标。要促进可持续发展，公共政策分析就要在其目标取向上，以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展，从而为未来发展准备条件；以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。也就是说，以“立体公平”来反映代内、特别是代际间的“公共”原则，才能真正实现经济、社会可持续发展。
四、公共政策的非公共化
（一）公共政策对“公共”原则的偏离
公共政策区别于其他政策的本质特征在于它的公共性，
偏离了公共性的公共政策也就是偏离了为公众谋取公共利益的方向，这样的公共政策只能成为少数人谋取私人利益的工具。在现代社会，政府通过制定和实施公共政策弥补市场机制的缺陷，以此来实现社会的公平和追求公共利益的最大化。但是，一旦公共政策偏离了公共性，它就不但不能弥补市场的缺陷，而且还会加剧社会的不公平和不平等。公共政策的非公共性在现代社会更多的是体现在公共权力的非公共运用上，也就是说公共权力不再是公众的共同权力，不再是维护公共利益的工具，而是成了个别人和个别利益集团谋取自身利益的工具。在公共政策的过程中，政府官员和政府各部门利用手中的公共权力，制定和实施对自身有利的公共政策，从而从中谋取个人私利和集团利益。
1、公共政策理念对“公共”原则的偏离
以美国哲学家罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为雷茨自由主义的国家中立原则。阿罗甚至专门论证了“不可能定理”。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。
2、公共政策过程对“公共”原则的偏离
“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。
3、公共政策的公平目标对“公共”原则的偏离
公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。
4、公共政策模型对“公共”原则的偏离
国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。一是团体决策模型的局限。该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。
（二）公共政策非公共化的理论解释
公共政策被非公共运用，公共政策的“体现公意”也就无从谈起。传统的政治理论认为政府是公共利益的“天然代表”，但是现代西方经济学却认为，政府也存在着自身的利益，也会追求自身利益的最大化。公共选择理论从个人主义的理论出发，认为政府不可能代表公共利益，在公共选择学派看来政府也是一个理性的“经济人”，它也会追求自身利益的最大化。在政府利益与公共利益的优先次序上，
政府不可避免地把自身的利益放在首要的位置上。同时，政府系统的各个部门和不同层级的政府也有自己的特殊利益。政府谋取自身利益首先体现在政府内部工作人员谋取个人利益。政府的官员既是政策的制定者，也是政策的执行者和操作者，他们也具有追求自身利益最大化的倾向，例如贪污、受贿等等的腐败现象。其次是地方和部门谋取局部利益和小团体利益。因而，克服公共政策的非公共性更多地应该体现在政府官员和地方政府和各政府子系统追求私利的遏制上。
五、增强实现公共政策公共性的对策
政府利益而导致的短期行为是公共政策非公共性的主要原因，政府利益的存在使政府缺乏足够的动机和利益机制将整个社会的利益作为自己的主要目标，从而对公共政策的执行制定、实施产生了不良的错位现象。公共政策作为政府弥补市场机制缺陷而作出的制度安排，其目标显而易见地表现为维护公共利益和社会公平、正义。因而，增强公共政策的公共性也就成了公共政策不懈追求的目标。增强公共政策公共性问题的对策和实现途径包括以下几个方面。
（一）实现制度上的创新
公共权力被非公共运用从某种程度上说是因为制度的不完善，给某些人创造了追求私利的机会，也就是说我国公共政策公共性的丧失在很大的程度上是由于集权体制和法律的不完善等方面的原因造成的。要增强公共政策的公共性就必须要实行制度上的创新，利用完善的制度对个人利益和小团体利益进行遏制。对公共政策进行制度上的创新。
1、实现公共政策主体的多元化
根据文森特．奥斯特罗姆等人的观点，公共管理的体制应该是“多中心”的体制，他们认为“多中心”的体制能促使竞争的产生，从而有效地防止政府的垄断。我国的公共政策体制是典型的“单中心”体制，政府是公共政策过程中的唯一主体，在公共政策的过程中政府占据主导性的地位，其他的政府行动者对公共政策的影响作用不大。要增强公共政策的公共性必须打破政府在政策过程中的垄断地位，实现公共政策主体的多元化。实现公共政策主体的多元化首先要改变现行的高度集权的体制，政府向市场、社会分权，中央政府向地方政府放权等等。其次，就是扩大公共政策过程中的公众参与渠道，公共政策中的公众参与不仅能促进政策的科学化和民主化，而且也能有效地防止公共权力的非公共运用，从而有利于增强公共政策的公共性。明确职能归属，理顺各种决策主体的关系，明确执政党、人大、政府三者各自的决策权限、职责和范围，重新界定政府、社会和市场分工的界限，合理定位政府角色和职能，理顺各决策主体之间的相互关系，实现合理分权。
2、实现公共政策的法治化
在公共政策的过程中，由于法律制度的不完善和“人治”风气的盛行给予了某些官员和小利益集团“钻空子”的机会，为他们谋取私利创造了条件，从而使公共政策的公共性削弱或丧失，因而实现公共政策的法治化是增强公共政策公共性的有效保证。“公共政策的法治化，就是依照法律规定的权限，依法律规定的程序、制度制定和执行政策。”公共政策法治化的核心是要严格依法制定和执行公共政策，法律高于领导人的意志和部门的局部利益，公共政策主体的政策行为必须要有法律依据，不得超越法律。公共政策的法治化要求违法必究，对于公共政策主体的违法行为必须追究法律责任。
3、实现监督机制的完善化
孟德斯鸠说过“有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”，也就是说公共权力行使者的权力运用必须要受到有效的监督，不然公共权力的异化将是无可避免的。因而，要增强公共政策的公共性，就要建立完善的监督机制，对公共权力的运用实施监督。对公共权力的监督首先要完善法律监督机制，法律的权威性和至上性保障了公共权力的法律监督的有效性。其次是完善政府内部的监督机制。最后是完善社会的监督机制，包含有大众媒体、各种人民团体、公民个人对政府的监督等等。
4、完善公共政策的信息传播机制
在传统的公共政策过程中政策的制定是政策系统内部的事情，是一个“黑箱”操作的过程，公共政策的信息不能及时地传递给公众，公众不能很好地了解政策制定的过程，也不能获取更多的政策信息，这些都不利于公众的监督，从而无法保证政策的科学化、民主化。保证公众对公共决策过程的“知情权”。政府部门要积极推行政务活动公开，尤其是要推进公共决策过程的信息公开化、做出公共决策的背景、资料和理由的公开化、公共决策所依据的法律法规公开化，以提高公共决策过程的透明度。完善公共政策的信息传播机制能确保信息的透明性和公开性，也就是每一个公民都能获取与自己利益相关的政府政策信息，这样就能确保公民能有效地参与到公共政策的过程，并且对公共政策过程实施有效的监督，从而有效地确保公共政策的公共性。
（二）公民社会的培育
根据哈贝马斯的理论，国家应该分立为政府、市场和社会三大领域，其中包括私人领域和公共领域在内的公民社会是“公共权力领域”的对应物，具有公共权力以外的一种非体制化的权力，也就是“话语权力”。公众通过这种“话语权力”在公共领域中通过对公共问题的协商和讨论而形成“共识”，而根据这种“共识”所形成的公共政策才具有公共性。因而，公民社会的培育对增强公共政策的公共性意义重大。培育公民社会要做到以下几个方面：
1、公共媒体的形成
在公民社会中要实现公众的参与和充分讨论，需要公共媒体的存在，公共媒体相对于公共权力机关具有独立性，是保障公众充分沟通的媒介。只有公共媒体得以形成，公众的“话语权力”才能发挥作用，公众才能真正通过他们“话语权力”来制约政府的体制化权力。
2、大力发展社会中介组织
中介组织被称为私营部门和公营部门以外的“第三部门”，作为公民社会核心的中介组织的发展对公民社会的形成有着重要的意义。发展社会中介组织有助于形成对公共权力的社会制衡力量，同时也有助于公众的政治参与，而这些都是增强公共政策公共性所必需的。提高公共决策的社会自治程度。提高非政府组织、社会自治组织、社会公民对于某些社会公共问题自主处理的能力与水平，拓宽公共事务社会解决的渠道，实现对社会公共事务的政府与社会共同治理，积极推进公共决策制定和执行的社会化。
3、增强公民的政治参与意识
健全公众参与公共决策机制。将公众参与的观念渗透到决策机制建设的各个环节，不断扩大公众参与公共决策的范围和渠道，缩小公众与政府间的信息不对称，实现政府与公众的零距离互动。增加民间社会团体的利益聚合和利益表达功能，充分发挥大众传媒社会信息传播和民意直接表达的作用，逐步提高其对公共决策过程的影响度。公众的政治参与程度是衡量现代民主政治程度的重要标志。参与权力和话语权力也是公民社会的重要标志。缺乏公民参与的公共政策谈不上是代表公共利益的，也谈不上具有公共性。因而，增强公民的政治参与意识对公民社会的形成和公共政策的公共性的提高都有着重要的意义。
（三）政府自律机制的建立
有效防止公共权力的非公共运用，政府自身自律机制的建立也显得尤为重要。“政府内部自律机制的建立能使自律行为和每个行动者的利益和整个部门的荣誉联系起来，这种机制能对坚持行政道德的人起激励的作用，而对违反了行政道德的人却形成巨大的压力。”具有良好自律机制的政府制定的公共政策自然能更好地体现公共性。
1、形成服务型的行政文化
良好自律机制的建立首先需要服务型的行政文化的形成。行政文化影响和规范着行政组织成员的行为。服务型行政文化并不是空洞的“为人民服务”，而是建立起明确的为纳税人服务的观念。“以顾客为导向”的服务型行政文化倡导的是把公众的利益放在第一位，处处为公众的利益着想。
2、公务员自身的道德修养
人的自律行为很大的程度上是来自道德的约束的。主体履行道德准则和规范的过程是一个自觉自愿的道德行为过程，也就是自律的过程。因而，从某种意义上说，公务员自身的自律也就是公务员遵守和履行行政道德和规范的过程。公务员的脑海中一些做人和做事的基本原则应该是深深地扎根下来，以形成牢固的道德堤防。
公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，更多的体现为追求社会公平、正义、民主，承担社会责任等。而要做到这一点，就必须采取措施提升公共政策的公共性。首先，制定公共政策过程要有公众的高度参与。其次，公共政策要体现在对社会公平的不懈追求上。公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，维护社会公正是其不懈追求的目标，政府要通过公共政策克服市场机制在追求效率过程中造成的不公。再次，公共政策要追求和维护社会公共利益。公共政策关系到千千万万人的利益，它是公众选择的结果，而不是个人牟取利益的工具，维护公共利益是一切公共政策的出发点和归宿。这些是提升公共政策公共性的必由之路，也是在我国社会转型期制定公共政策的要求所在。点
