一起撤销冒名登记决定被行政复议撤销案的思考！
2022-07-12 12:59阅读：
原创 阳鹏 市场监管半月沙龙 2022-07-12 07:00
引言：行政复议作为行政管理相对人行使救济权的一项重要法律制度，目的是纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政管理相对人的合法权益。本文通过对A市B区市场监管局（以下简称“B区局”）一起撤销冒名登记决定被复议撤销案例的分析，对行政复议决定认定的程序缺乏合理性、事实不清和证据不足等问题进行分析，认为基层执法人员应严格依法履行撤销登记程序，完善证据收集。由此建议应当明确撤销冒名登记决定办理程序，为基层执法人员更好依法履职提供参考。
1.案情简介
2020年1月，杨某向B区局反映个人身份信息被冒用办理新果联盟公司的变更登记，要求撤销2016年3月B区局作出的将新果联盟公司法定代表人、自然人股东、董事、经理由马某变更为杨某的变更登记。同时杨某提供了以下证据材料：1.《撤销冒名登记（备案）申请表》和未授权或者事后追认新果联盟功能室的变更登记，亦未曾参与新果联盟公司的出资、经营管理、收益分配等事务的承诺书。2.2015年度至2018年度北京社会保险个人缴费信息对账单。3.有效期分别为2015年11月3日至2035年11月3日、2012年3月21日至2032年3月21日、2010年8月2日至2030年8月2日的居民身份证复印件。4.杨某的个人情况说明：新果联盟公司于2016年3月变更登记时，其身份证处于失效状态，且新果联盟公司登记材料中“杨某”的签名均非本人签署。
B区局将新果联盟公司涉嫌冒名登记通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，在公示期内无利害关系人提出异议。期间，B区局调取了新果联盟公司变更登记档案材料，同时查询了杨某提供的身份证信息、社会信息、情况说明等材料。B局经过调查确认，新果联盟公司变更登记时所提交的杨某身份证复印件为其户籍地址变更前所签发的身份证，杨某提供的撤销冒名登记申请材料中的签字与新果联盟公司变更登记档案中的签字明显不同，且杨某提交的社保缴费单证明其在涉案变更登记前后的工作情况。
2020年4月，B区局作出《撤销变更登记决定书》，撤销2016年3月将新果联盟公司法定代表人、自然人股东、董事、经理由马某变更为杨某的变更登记。同时，B区局通过政府网站政务平台对外公示了《撤销变更登记决定书》。
2020年6月，新果联盟公司的马
某向市局提出行政复议，请求撤销B局作出的撤销变更登记决定。其理由是：1.申请人于2016年3月在B区局办事大厅登记窗口合理合法办理法定代表人、股东等事项变更登记。2.申请人在B区局将新果联盟公司涉嫌冒名登记对外公示期间，未收到任何信函和电话。3.B区局作出的撤销变更登记，将申请人变更为新果联盟公司新的法定代表人，新果联盟公司于2018年11月被吊销营业执照，导致申请人被列入黑名单，给申请人带来诸多不便。
2.市局的行政复议决定
2020年6月，市局正式受理马某的行政复议请求，并追加杨某、监事秦某为第三人。同年10月，市局作出《行政复议决定书》，认为B区局作出的撤销变更登记决定程序缺乏合理性、调查过程事实不清和证据不足，并依照《行政复议法》第二十八条有关规定，撤销B区局2020年4月作出的撤销变更登记决定。
2.1认定撤销变更登记程序缺乏合理性
市局认为：根据行政法的正当性原则，变更行政许可时，应依照《行政许可法》等相关法律、法规、规章履行受理、审查、告知相对人权利、听取相对人意见与申辩及送达等程序，确保当事人程序权利的实现，最终达到实体处理结果的公平、公正、合法。参照前叙规定，本案中，B区局作出的撤销变更登记决定，并未通过合理方式告知申请人、第三人及新果联盟公司陈述、申辩的权利。虽然B区局通过国家企业信用信息公示系统将新果联盟公司涉嫌冒用他人身份信息变更登记的情形向社会公示，但该公示行为未向申请人、第三人秦某及新果联盟公司提供有效的陈述、申辩渠道，不属于公告送达行为。为此，市局认为B区局作出的撤销变更登记决定程序缺乏合理性。
2.2 认定调查过程事实不清、证据不足
市局认为：本案中，
第三人杨某于2020年1月8日向被申请人申请撤销冒名登记（备案）时，并未能提交证明身份证失效的证明材料或能够证明登记材料非其本人签字的证据材料。杨某向B局提交的三份有效期不同的身份证复印件不足以证明新果联盟公司变更登记所提交的杨某身份证复印件系失效状态。B局仅以杨某的承诺书、个人社保对账单和身份证复印件便认定新果联盟公司变更时存在冒用他人身份信息的情形，事实认定不清，证据不足。
3.思考与建议
3.1对撤销冒名登记办理程序的思考
由于立法层面并未明确市场主体登记行为属于行政许可还是行政确认作出清晰确定。因此，对于撤销冒名登记办理程序，基层执法人员存在不同理解。
观点一、依据《行政许可法》第十二条“下列事项可以设定行政许可
…(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项..”和《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第四十三条“作出撤销行政许可决定前，市场监督管理部门应当将拟撤销行政许可的事实、理由和依据书面告知被许可人，并告知被许可人依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。市场监督管理部门发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，还应当同时告知该利害关系人。”此观点也是马某提出行政复议申请的理由之一和市局作出行政复议决定的的依据之一。
观点二、根据《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（国市监信[2019]128号）（以下简称128号文）规定“登记机关应将公司涉嫌冒名登记的情况(包括被冒名登记时间、具体登记事项、登记机关联系方式等)通过国家企业信用信息公示系统(以下简称公示系统)及时向社会公示。公示期45日。公示期内调查终结并作出调查结论的,终止公示。”和“登记机关调查认定冒名登记基本事实清楚,或者公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且公示期内无利害关系人提出异议,登记机关认为冒名登记成立的,应依法作出撤销登记决定”。同时已于2022年3月1日实施的《市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）第四十条规定“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。登记机关受理申请后，应当及时开展调查。经调查认定存在虚假市场主体登记情形的，登记机关应当撤销市场主体登记。相关市场主体和人员无法联系或者拒不配合的，登记机关可以将相关市场主体的登记时间、登记事项等通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，公示期为45日。相关市场主体及其利害关系人在公示期内没有提出异议的，登记机关可以撤销市场主体登记。”据此，被冒用人提出撤销冒名登记申请后，市场监管部门将被冒用人反映的情况通过国家企业信息公示系统向社会公示，如果45天内相关市场主体及其利害关系人在公示期内没有提出异议的，也未查询到相关民事权利争议或相关诉讼、仲裁情况的，市场监管部门可直接认定冒名登记成立，并据此可以撤销登记决定。
笔者观点：法无授权不可为。在撤销冒名登记案件办理流程无法可依的情况下，总局128号文为了解决群众反映撤销难、周期长、材料多、费用高等问题，对于撤销冒名登记条件和流程作出了新的规定。但基层执法人员还是应当坚持审慎原则，作出撤销登记决定。
对于需要作出撤销设立或注销等涉及行政许可事项变化的决定前，应当根据程序正当原则，遵循总局《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第四十三条有关规定，履行对被许可人及其利害关系人的告知程序。
对于仅是撤销被冒用登记事项，不涉及许可事项变化时，为提高办理撤销冒名登记效率，不应完全按照撤销行政许可程序执行，调查过程中如已向相关利害关系人进行问询的基础上，作出决定前可以不再向其履行告知程序。同时，在作出撤销决定后，如发现新的问题和紧急需要，可以依据《条例》第四十二条“经登记机关或其上级机关认定撤销市场主体登记决定错误的，可以撤销该决定，恢复原登记状态…”，予以纠正。
3.2对认定冒名登记事实成立的思考
结合基层办理撤销冒名登记实践经验，证明被冒用人未在登记材料上的签字的笔迹鉴定报告，仍是认定冒名登记事实成立的关键证据材料。但是出现被冒用人不配合或者无法提供笔迹鉴定报告等关键性证据材料时，执法人员如何认定冒名登记事实成立。为此，总局128号文规定“登记机关要认真核验被冒用人本人签字的撤销登记申请及其身份证件复印件(本人到场的,核实原件)。被冒用人还可以并提供身份证件丢失报警回执、身份证件遗失公告、银行挂失身份证件记录、由专业机构出具的笔迹鉴定报告等有助于认定冒名登记基本事实的文件材料。”和“登记机关要通过查阅冒名登记行为涉及的档案材料,对公司住所或经营场所进行现场检查,询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人等方式,对冒名登记基本事实进行调查,并根据需要征询公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门意见。”
结合前述《条例》第四十条，笔者认为：45日公示期内无利害关系人提出异议，执法人员已完成现场检查、询问利害关系人意见、征询公安税务等部门意见等调查程序，且均未发现被冒用人知情或事后予以追认或可以中止调查的情形。执法人员在完整取得上述相关证据材料后，无论被冒用人是否提能供身份证丢失证明或笔迹鉴定报告等相关证据材料，可以认定冒名登记事实成立。
3.3对提升基层依法履职能力的建议
一是《条例》及其配套的实施细则在撤销冒名登记办理流程、时限等方面与总局128号文还存在不少差异，目前基层对于撤销冒名登记工作实践中，还存在较大争议和困惑。建议尽快从立法解释或部门规章方面对撤销登记办理程序及相关调查证据材料予以明确，便于基层参照执行。
二是由于申请撤销冒名登记的“零门槛”，市场监管部门在维护多数冒名登记举报人合法权益的同时，应当加强对个别通过采取“虚假举报”撤销登记以逃避法律责任等不法目的的举报防范。如执法人员在调查中发现存在有证据证明与涉嫌虚假登记相关的民事权利存在争议的或涉嫌虚假登记的市场主体正在诉讼或者仲裁程序中等情形时，可以依据《条例》实施细则第五十四条予以中止调查，并及时通知举报人。避免轻易作出决定后的行政诉讼、行政复议风险。
三是作为市场监管领域执法人员，不仅应精通与本领域工作相关的实体法与程序法，还应当运用法治思维去理解和掌握这些法律关系、制度及其背后的立法本意，才能做到真正的依法履职。
作者 | 北京市海淀区市场监督管理局企监科 阳鹏
