全国人大法工委：行政机关撤销行政许可的情形及信赖利益保护原则的适用
2026-01-22 17:26阅读：
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
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摘自：全国人大法工委国家法行政法室编《中华人民共和国行政许可法释义与实施指南》，第191-201页。
【法律条文】
第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；
（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
【释义】
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本条是行政机关违法实施行政许可，被许可人以欺骗、贿赂等手段取得行政许可应予撤销的情况和行政许可活动中有关信赖保护原则的具体化。
一、可以撤销行政许可的情形
总体说来，对于违法的行政许可，是应当予以撤销的。根据行政管理活动中信赖保护原则的要求，对于违法的行政许可由行政机关违法行为造成的，而被许可人并没有过错，从保护被许可人的利益出发，行政机关既可以撤销，也可以不撤销。本条第一款的规定首先就列举了可以撤销的各类情形。根据本条的规定，
作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，经审查发现具有下列情形之一的，可以撤销行政许可：
一是行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的。所谓滥用职权，是指国家工作人员故意滥用手中的职权或者超越自己的职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。所谓玩忽职守是指国家工作人员不履行或者不正确地履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。在行政许可的实施过程中，一些行政机关的工作人员存在滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的情形，轻则违法，重则构成犯罪。
二是超越法定职权作出行政许可决定的。行政机关必须在法定的职权范围内实施行政许可。超越法定职权实施的行政许可无效。根据本法第三章的规定，行政机关在法定的职权范围内实施行政许可包括以下内容：第一，行政许可由具有行政许可权的行政机关在法定职权范围内实施，行政机关如果没有某项法定的职权却对申请人实施行政，即属于超越法定职权。第二，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，只能在法定的授权范围内，以自己的名义实施行政许可。第三，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规和规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。受委托行政机关只能在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可，并不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。如果超越法上述定职权作出准予行政许可决定的，作出准予行政许可决定的行政机关及其上级行政机关都可以依法撤销行政许可。
但是，根据本法第二十五条的规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，在此情况下，一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，不属于超越法定职权。根据本法第二十六条的规定，行政许可依法需要由行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一发送行政许可决定；依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。在这些情形下行政机关办理行政许可的活动也不属于超越法定职权。
三是违反法定程序作出准予行政许可决定的。没有程序的公正就没有实体的公正，行政机关实施行政许可遵循法定程序，是作出正确的行政许可决定的重要保障。本法在总则中就规定，实施行政许可应当遵守法定的程序，将遵循法定程序作为实施行政许可的一项重要原则。依据这一原则，本法对普通行政许可实施中的申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续程序，对行政许可特别程序中的适用规则、特许程序、认可程序、核准程序、登记程序以及相关的特别规定等等，都作出了一系列详细规定。其他的有关法律、行政法规对一些专门行业的行政许可程序也作出了专门规定。这些程序方面的规定都是保证行政机关最后正确作出行政许可决定的重要条件，是行政机关及其工作人员具体实施行政许可时的工作依据。行政机关实施行政许可违反法定程序，就很有可能影响到行政许可决定的正确性。比如，依据本法的有关规定，建设行政主管部门或者环境保护行政主管部门等行政机关在对申请人的大型建筑物建设申请实施行政许可时，应当告知与建筑物的建设有重大利益关系的利害关系人具有要求听证的权利，如果行政机关没有告知利害关系人具有这一权利，在作出行政许可决定时，就有可能忽视和损害建筑物周围利害关系人的权利，从而影响建筑许可决定的正确性。因此，作出行政许可决定的机关，违反法定程序，影响到行政许可正确性的，该行政机关或者其上级行政机关可以撤销行政许可。实践中，行政机关实施行政许可，如果违反了法定程序但没有影响到行政许可正确性的，一般不必撤销。这主要是考虑到提高行政管理效率和保护被许可人合法权益的需要。比如，在上述建筑许可的申请中，行政机关没有告知利害关系人有要求听证的权利，也没有举行听证，但在作出建筑许可决定时充分考虑了利害关系人的利益，没有影响到行政许可的正确性，所以就不必撤销该行政许可。行政机关作出行政许可决定违反法定程序固然有责任，应当撤销行政许可，但基于提高行政管理效率和保护被许可人合法权益的需要，只要没有影响到行政许可决定的正确性，还是不予撤销为宜。
四是对不具备申请资格或者不符合行政许可条件的申请人予以行政许可的。不同的行政许可需要不同的资格或者条件，行政机关根据个人或者组织的申请，并对其申请进行审查后，只有在申请人具备从事行政许可事项的资格或者条件的情况下，才可以作出准予行政许可的决定。比如，根据律师法第五条的规定，律师执业，应当取得律师资格和执业证书。个人没有取得律师资格和执业证书，即不具备申请从事律师执业的资格，司法行政部门如果作出准予其执业的行政许可，该行政许可即为无效，应予撤销。
五是依法可以撤销行政许可的其他情形。这是一项兜底性规定，即除了上述五种情形以外，遇有其他由于存在违法因素而导致行政许可无效的情形，作出行政许可决定的行政机关及其上级行政机关，可以依法撤销行政许可。
但是，根据本条第二款的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。所谓欺骗手段，是指被申请人明知自己的申请不符合行政许可的条件，故意采取弄虚作假的方法，造成行政机关在审查过程中的错觉，骗取行政机关的作出准予行政许可的决定。以欺骗方式取得的行政许可，属于无效行政许可，应予撤销。所谓贿赂手段，是指申请人的申请不符合行政许可的资格或者条件，却通过向行政机关及其工作人员行贿金钱、财物等的方式，取得行政机关作出准予行政许可的决定的行为。以贿赂手段取得的行政许可也属于无效行政许可，应予撤销。比如，执业医师法第三十六条规定：“以不正当手段取得医师执业证书的，由发给证书的卫生行政部门予以吊销；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”
二、信赖保护原则
所谓信赖保护原则，是行政机关诚信原则的延伸。行政机关的诚信原则，是指行政机关对公众的行为应当具有稳定性和可预测性，不得变化无常，不得溯及既往，表现在行政许可上，就是行政机关一旦作出行政许可的决定，就不能随意更改或者撤销，并有责任依法采取措施保证被许可人顺利地从事行政许可事项的生产经营等活动。由诚信赖保护原则引伸而来的一条重要原则就是信赖保护原则，其主要内容包括以下几个方面：一是行政相对人基于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护。二是行政相对人因行政机关的行政行为而获得的利益，应当受到保护；行政机关一旦撤销其行为而对行政相对人造成损失，行政机关应当承担责任，否则行政机关将逐渐失去公众的信赖。三是第三人由于不知道行政行为有瑕疵而与行政相对人发生某种法律关系，其由于行政机关对相对人的授益行为而带来的利益也应当受到保护。四是因行政相对人怀有主观恶意从行政机关取得授益行为而获得的利益不受保护，因为相对人的主观恶意不是对行政机关的信赖。这些内容表现在行政许可上，就是行政机关作出的行政许可决定给被许可人带来利益，行政机关不得随意撤销该项行政许可，如果遇有必须撤销行政许可的情形，行政机关在撤销许可时，也必须对被许可人以及利害关系人受到的损失承担相应的责任。但是，被许可人由于怀有主观恶意而从行政机关取得的行政许可，一旦被撤销，其所获得的利益则不受保护。具体到本条内容，就是被许可人如果有本条第二款规定情形的，其基于行政许可取得的利益不受保护，即被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段获得的行政许可，其基于行政许可所取得的利益不受保护。
三、有违法因素但不应当撤销的情形
本条规定的内容是，对于具有违法因素的行政许可，有关行政机关是可以撤销。但是，以下几种情形就不应当撤销：
第一，撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。比如，某河段急需建设一座大型桥梁，某企业具备有关大型桥梁建设许可所需要的条件和资质，但是，该企业向没有实施行政许可权的建设行政主管部门或者交通行政主管部门申请到了大型桥梁建设的行政许可，并很快开始了桥梁建设活动。在上级行政机关对桥梁施工进行监督检查时，发现桥梁建设行政许可中存在超越法定职权违法实施行政许可的情形，但此时，桥梁施工已过半，并且桥梁建设质量基本得到保证，如果上级行政机关此时撤销该企业的桥梁建设行政许可，就会导致停止施工，进而影响该地区的交通建设方面的公共利益，弊大于利。所以，在此情况下，行政许可即使有违法的情况，上级行政机关也可以不予撤销。
第二，根据本条第二款的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。但是，根据本条第三款的规定，虽然被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，但如果撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，也应当不予撤销。
第三，撤销违法的行政许可要符合比例原则。比如，只要被许可人没有本条第二款所列情形，即无过错并且其基于行政许可所取得的利益大于撤销行政许可所要维护的利益，就不应当撤销行政许可。再比如，当被许可人与有利益冲突的利害关系人相对比时，如果撤销行政许可所保护的利害关系人的利益大于被许可人的利益，那么，根据利害关系人的申请，有关行政机关应当撤销行政许可。如果所保护的利害关系人的利益小于被许可人的利益，则不应当撤销。
第四，撤销违法行政许可应当遵循行政效率和保持行政法律关系的相对稳定的原则。比如，有关行政机关应当自知道撤销情形之日起一定期限内撤销违法的行政许可，超过期限后，就不应当再予撤销。比如，如果违法的行政许可决定刚刚作出，被许可人还没有从事行政许可事项的生产经营等活动，则应当尽快予以撤销。但是，如果违法的行政许可决定已经作出很长时间，超过了行政法上的有关时效，就没有必要再予以撤销。
四、重新许可与国家赔偿
针对行政许可的实施和监督中情况十分复杂的实际，根据本条规定的精神，在撤销违法行政许可的同时，还应当慎重和妥善处理以下两方面的情况：
第一，对撤销的行政许可，行政机关根据被许可人的申请，可以重新作出准予行政许可决定。撤销对被许可人的行政许可后，被许可人仍然有权利就同一行政许可事项再向行政机关提出许可申请，行政机关对被许可人的申请，依法经审查，可以重新作出准予行政许可或者不予行政许可的决定。这是因为撤销由行政机关过错引起，被许可人的权益仍然应当延续。再有的撤销因被许可人过错引起，但因撤销会对公共利益造成重大损失，需要更换其他被许可人。还有被许可人虽有过错，但其基于行政许可取得的利益大于公共利益，可以在撤销后重新给予其行政许可。但是，本法第七十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当给予行政处罚；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再申请该行政许可”。据此，被许可人如果有该条规定的情形，则在三年内不得再提起该项行政许可的申请。
第二，行政机关依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。但是，被许可人取得行政许可，有本条第二款规定情形的，其基于行政许可取得的利益不受保护。本条规定的行政许可实施过程中的违法情形，除第二款属于被许可人的违法以外，其他的情形如超越法定权限作出行政许可决定的情形，行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出行政许可决定的情形，违反法定程序的情形等，实际都是行政机关及其工作人员的违法情形。行政机关及其工作人员的违法而作出的行政许可决定，属于违法的行政许可决定，应当予以撤销。但是，行政许可的撤销带来的直接后果就是影响被许可人和利害关系人的合法权益，而由行政机关及其工作人员违法行为给被许可人合法权益造成的损害，由被许可人承担，是不公平的，有悖于行政权力属于人民并服务于人民的基本原则。按照行政法学上的信赖保护原则，由于行政机关的过错而对被许可人造成损失的，行政机关应当给予赔偿。
根据本条的规定，行政机关由于自己的违法行为而导致行政许可撤销，给被许可人带来的损失，应当由行政机关依法给予赔偿，即实行国家赔偿。本法第七条规定，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。本条规定的国家赔偿就是这一内容的具体化。行政机关对被许可人的赔偿责任与对被许可人的补偿责任有区别。
本条规定的行政机关对违法实施行政许可的赔偿责任，其构成要求包括：（1）侵权行为主体是行政机关及其工作人员，这里的“行政机关”所指的是本法第三章所规定的所有有权依法实施行政许可的行政机关或者其他组织。（2）行政机关实施行政许可的行为存在违法的因素，如超越法定权限、违反法定程序等。（3）行政机关撤销违法的行政许可给被许可人造成了实际损害，这种损害应当是实际的、已经发生的、可以计算的。（4）行政机关违法实施行政许可的行为与被许可人受到的损害结果之间有因果关系，即被许可人的损害是由行政机关的违法行为造成的。被许可人由于行政机关违法实施行政许可导致该行政许可撤销进而带来的损害的赔偿，按照国家赔偿法、行政诉讼法、行政复议法等法律的规定取得。
