最高法判例：人民法院就行政处罚所依据的事故调查报告及批复的审查限度
2026-01-22 17:41阅读：
李长明，北京资深律师，专注行政诉案件，手机1390101478。
裁判要点
本判决系最高人民法院针对生产安全事故行政处罚案件中，行政机关依据经批复的事故调查报告作出处罚决定的合法性审查，确立了以下裁判要旨：
1. 经批复的事故调查报告在行政处罚中的证据效力：对于依法组成并调查形成的《生产安全事故调查报告》，在经负责事故调查的人民政府批复同意后，其关于事故原因、性质及责任的认定，对后续行政处罚机关具有拘束力。行政处罚机关依据该合法有效的事故调查报告认定的事实和责任划分作出处罚，应视为已履行查明事实的职责，无需对调查报告已确认的事故原因及责任归属等核心事实进行重复调查或作出不同认定。
2. 生产安全事故责任认定中的因果关系标准：生产安全事故的发生通常具有“多因一果” 的特性。在认定相关单位的责任时，不仅应考虑导致事故发生的直接原因，也应考虑各种安全隐患等间接原因。即使某一单位的失职行为（如监理不到位导致施工质量缺陷）并非事故发生的主要原因，只要该行为与事故的发生或损害结果的加重存在法律上的关联，该单位即应对其失职行为承担相应的法律责任。
3. 司法机关对事故调查报告的审查限度：
在相对人直接起诉行政处罚决定，而未另行对事故调查报告及批复提起行政诉讼的情况下，司法机关原则上应尊重该经合法程序作出的行政确认行为的效力。除非有充分证据证明该调查报告及批复本身存在重大违法情形，否则司法机关不宜在审查行政处罚决定时，直接否定或替代调查报告对事故原因、责任等专业性事实的认定。
核心规则：行政机关依据合法生效的事故调查报告对责任单位作出行政处罚，该处罚决定在事实认定上具有依据，程序合法。司法机关审查的重点应是行政处罚程序是否合法、适用法律是否正确，而非替代行政机关或事故调查组对专业事故原因进行重新认定和归责。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政
判 决 书
（2022）最高法行再324号
抗诉机关某某最高人民检察院。
申诉人（一审被告、二审上诉人、再审申请人）湖北省应急管理厅。住所地：湖北省武汉市武昌区。
法定代表人丁某。
委托诉讼代理人王某峰、吕某胜。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人、再审被申请人）湖南某某建设监理有限公司。住所地：湖南省长沙市岳麓区。
法定代表人姜某龙。
委托诉讼代理人易骆之、唐磊，湖南君见律师事务所律师。
申诉人湖北省应急管理厅（原湖北省安全生产监督管理局，以下简称湖北省安监局）因湖南某某建设监理有限公司（以下简称某1公司）诉其行政处罚一案，不服湖北省高级人民法院（2016）鄂行再39号行政判决，向湖北省人民检察院申请监督。最高人民检察院以高检行监〔2018〕10000000054号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院于2022年3月8日作出（2021）最高法行抗18号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行审理，案件现已审理终结。
湖北省安监局于2014年4月22日作出（鄂）安监管罚（2014）1004号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定》），内容为“根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号，以下简称《事故调查处理条例》）第三十二条第二款、第三十七条第三项之规定决定给予某1公司人民币五十万元罚款的行政处罚”。
某1公司对《行政处罚决定》不服，向湖北省武汉市武昌区人民法院提起诉讼，请求依法撤销《行政处罚决定》，判令湖北省安监局返还五十万元罚款并由其承担案件诉讼费用。
一审法院查明,某1公司系二广高速荆州长江公路大桥（以下简称荆州大桥）“3·12”事故段防撞护栏施工监理单位。2005年7月，经湖北省交通厅组织，荆州大桥竣工验收。2013年3月12日，荆州大桥桥南处发生一起重大道路交通事故。一辆两轮摩托车逆向驶上荆州大桥，与一辆正常行驶的双层卧铺客车发生刮碰后，客车撞断荆州大桥护栏坠入桥下，致使14人死亡、9人受伤、两车和公路设施受损。事故发生后，湖北省人民政府成某“3·12”事故调查组和“3·12”事故技术专家组。2013年4月11日，“3·12”事故技术专家组在对荆州大桥护栏设计、施工等有关技术问题进行调查后，作出《二广高速荆州长江公路大桥“3·12”卧铺客车坠桥重大事故技术专家组调查报告》（以下简称《技术报告》）。认定：荆州大桥护栏破坏的主要原因是“3·12”事故中产生的实际撞击力大于规范规定的设计撞击力；荆州大桥被撞护栏的钢筋根数、焊缝长度及焊高计算，焊缝强度能满足规范要求。2013年7月24日，“3·12”事故调查组作出《二广高速荆州长江公路大桥“3·12”重大道路交通事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），认定：“3·12”事故是一起责任事故，某1公司为事故责任单位，其在监理工作中，未能及时发现湖南某某建设集团公司（以下简称湖南某某公司）施工的大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接存在施工焊缝长度及高度均不能满足设计要求、焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未熔合或熔合深度较浅的安全隐患，履行监理职责不到位，对事故发生负有责任，并建议由湖北省安监局对某1公司给予规定上限的经济处罚。2013年10月29日，湖北省安监局以某1公司生产安全事故责任违法为由立案。2014年4月22日，湖北省安监局以《事故调查报告》《技术报告》为主要证据，根据《事故调查处理条例》第三十二条第二款、第三十七条第三项的规定，对某1公司作出《行政处罚决定》。某1公司收到《行政处罚决定》后，于2014年5月19日向湖北省安监局缴纳50万元罚款。后某1公司不服，提起本案行政诉讼。
一审法院认为,某1公司监理的荆州大桥被撞护栏焊接工程，已经“3·12”事故调查技术专家组认定能够满足规范要求，且“3·12”事故调查技术专家组认定，荆州大桥护栏破坏的主要原因是“3·12”事故中产生的实际撞击力大于规范规定的设计撞击力。但湖北省安监局在对生产安全事故责任案查处时，仍认定某1公司存在“未能及时发现湖南某某公司施工的大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接……焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未熔合或熔合深度较浅的安全隐患，履行监理职责不到位”的行为，却没有举证证明某1公司的上述行为与“3·12”事故的发生之间存在因果关系。湖北省安监局作出《行政处罚决定》的主要证据不足。某1公司请求撤销《行政处罚决定》，理由成某。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一项的规定，作出（2014）鄂武昌行初字第00038号行政判决：一、撤销《行政处罚决定》；二、湖北省安监局于一审判决生效之日起三日内返还某1公司人民币50万元。
湖北省安监局不服一审判决，提出上诉。
二审法院查明的事实与一审法院认定事实一致。
二审法院认为，《事故调查报告》认定：“某1公司在监理工作中，未能及时发现湖南某某公司施工的大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接存在施工焊缝长度及高度均不满足设计要求、焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未熔合或熔合深度较浅的安全隐患，履行监理职责不到位。某1公司对事故发生负有责任……”但是，从本案被诉《行政处罚决定》的另一依据《技术报告》对荆州大桥“3·12”事故段被撞护栏的施工情况进行调查分析情况看，不能得出《事故调查报告》的上述结论。《技术报告》认定：“施工中将原设计每根立柱下7根预埋钢筋改为4根钢筋，预埋钢筋与钢座板间的焊缝道数也相应由14道改为8道。调查组未查到相应变更文件……”；“对五块钢板上所有焊缝进行测量，测量结果取平均值得到焊缝长度117.5ｍｍ，焊缝高度7.9ｍｍ，不满足设计要求”；“部分焊缝是在焊接金属与钢筋表面之间破坏，检测中发现大部分焊缝金属与钢筋未熔合或熔合深度较浅，焊接质量不符合要求”。因此，本案双方争议的焦点为：某1公司对上述施工情况的监理行为与“3·12”事故中护栏被撞后失去防护作用从而导致事故结果加重是否具有因果关系？某1公司是否存在监理失职行为？后一个问题进入本案审理范围要以前一个问题，即因果关系的成某为前提。
根据《技术报告》的分析，“3·12”事故荆州大桥护栏执行原交通部《高速公路交通安全设施设计及施工技术规范》（ＪＴＪ074-94）。“大桥护栏按该规范第3.1.2条及表3.1.2中ＰＬ3级规定的设计荷载进行设计。碰撞速度80ｋｍ／ｈ，车辆质量14.0吨，撞击角度15°，并考虑护栏变形30，其碰撞力取280ＫＮ”。“《高速交通安全设施设计及施工技术规范》（ＪＴＪ074-94）第3.1.2条规定防撞等级为最高等级ＰＬ3时，应避免碰撞力为280ＫＮ以内的失控车辆越出”。本案事故技术专家组在事故调查中委托研究单位对事故车辆撞击力进行仿真计算，仿真结果显示：“客车从模拟位置出发，经0.015ｓ碰撞护栏，碰撞力在0.06ｓ-0.08ｓ之间达到最大值，约为920ＫＮ，导致护栏立柱与桥面之间的连接失效，护栏横梁与护栏立柱之间的铆接部分失效，客车冲出桥面。”仿真计算数据表明：客车实际碰撞力（920ＫＮ）大于规范的设计值（280ＫＮ）。客车实际撞击角度为55°，大于规范确定撞击参数15°。从《技术报告》上述分析可以看出，客车实际碰撞力达到大桥设计承受力的3倍多，即便大桥事故段护栏完全按照工程设计要求进行施工，施工质量没有任何问题，也无法承受本案事故中的撞击力。因此，根据《技术报告》的调查分析，本案大桥的施工即使在客观上确实存在《技术报告》中所述的没有达到设计要求，焊接质量也不符合要求的情况，也不能得出大桥的施工质量及某1公司对大桥施工质量的监理行为与“3·12”事故段大桥护栏被撞击后失去防护作用从而使肇事客车越出护栏，导致事故结果加重之间具有因果关系的结论，也不能得出《事故调查报告》认定的“某1公司对事故发生负有责任”的结论。因为上述因果关系不能成某，某1公司对大桥施工质量不符合设计要求是否具有监理失职责任就不在本案的讨论之列，不属于案件的审理范围。
另，湖北省安监局提出，认定事故责任的主体为事故调查组，湖北省安监局只是依照《事故调查处理条例》第三十二条第二款的规定对事故责任单位给予行政处罚，其没有义务去证明所谓的因果关系。《事故调查处理条例》第三十二条第二款的规定仍然要求有关机关应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，查明事实是行政机关行使行政处罚权的必要前提和依据，否则不能作出行政处罚决定。本案某1公司的监理行为与“3·12”事故发生之间的因果关系，是湖北省安监局对某1公司给予行政处罚的事实依据，湖北省安监局认为其没有义务去查明相关事实，没有法律依据，依法不予支持。
综上所述，湖北省安监局认定某1公司履行监理职责不到位因而导致“3·12”重大交通事故的发生，对其作出被诉《行政处罚决定》的主要证据不足。某1公司请求撤销《行政处罚决定》理由成某，一审法院对本案的审理，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，作出（2015）鄂武汉中行终字第00588号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。湖北省安监局不服，向湖北省高级人民法院申请再审。
湖北省高级人民法院作出（2016）鄂行申188号行政裁定，提审本案。再审查明的事实与一审法院认定事实一致。
湖北省高级人民法院认为，本案争议焦点可以进一步细化为：1.焊缝尺寸不稳定及焊缝金属与钢筋未熔合或者熔合不到位与“3·12”重大交通事故的发生之间有无因果关系。2.若存在因果关系，某1公司是否应当为交通事故的发生承担法律责任。
根据《技术报告》8.5车辆撞击力分析：“事故撞击力为920ＫＮ，大于规范规定的设计撞击力280ＫＮ（实际撞击角度55°，大于规范确定撞击参数15°）”。《技术报告》8.6中护栏破坏原因分析，“事故中产生的实际撞击力大于规范规定的设计撞击力是护栏破坏的主要原因。……按本次调查的钢筋根数、焊缝长度及焊高计算，焊缝强度能满足规范要求。初步分析认为，该部分立柱实际受力可能大于设计计算外力，但不排除部分焊缝存在焊接质量不稳定的因素。”根据该《技术报告》的分析，护栏破坏的主要原因是车辆撞击力大大超出了国家规范要求的承受力。报告并未认定焊接的质量问题是护栏破坏的原因。“不排除部分焊缝存在焊接质量不稳定的因素”不是一种明确的表述，不能得出焊接存在质量问题从而导致护栏被破坏失去保护作用的结论，也没有其他证据可以证明两者之间存在因果关系。因此，《行政处罚决定》中所表述的“焊缝尺寸不稳定及焊缝金属与钢筋未熔合或者熔合不到位”并非造成“3·12”重大交通事故死伤结果的原因。某1公司作为大桥的施工监理机构，应当按照《建设工程质量管理条例》的规定对施工质量实施监理，对施工质量承担法律责任，但在上述因果关系不存在的情形下，其并不对事故结果的发生负有法律责任。
根据《行政处罚法》的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当；依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。《事故调查处理条例》第三十二条也规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。湖北省安监局作为安全生产领域的综合监督管理部门，对行政相对人作出处罚，应当以事实为依据，以法律为准绳。这也是依法行政原则的具体体现。尽管《事故调查报告》对相关责任主体作出了认定，但是依据《行政处罚法》的规定，湖北省安监局仍然有义务对处罚依据的事实和证据进行认定核实。在证据不足的情况下，仅凭《事故调查报告》就作出被诉《行政处罚决定》显然与《行政处罚法》的立法精神及具体规定相冲突。湖北省安监局的再审申请主张，不予支持。因此，湖北省安监局作出的《行政处罚决定》证据不足，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定应当依法予以撤销的情形。原一、二审判决撤销《行政处罚决定》并要求湖北省安监局于判决生效之日起三日内返还某1公司人民币五十万元，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。综上，原一、二审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，作出（2016）鄂行再39号行政判决：维持二审判决。
湖北省安监局仍不服，申请检察机关抗诉。湖北省人民检察院认为湖北省高级人民法院再审判决认定事实、适用法律错误，提请最高人民检察院抗诉。
最高人民检察院抗诉称，湖北省高级人民法院再审判决认定事实、适用法律均有错误。除认可一、二审法院查明的事实外，另据法院卷宗可以认定：1.“3·12”重大安全责任事故调查组系2013年3月13日由湖北省人民政府组织，湖北省安监局牵头，湖北省公安厅、湖北省监察厅、湖北省交通厅、湖北省工会等单位参加，邀请湖北省检察院派员参加。同时，聘请桥梁施工、道路交通、安全管理等行业的专家组成专家组，委托华中科技大学、中铁工程设计咨询集团有限公司和荆州质检所组成专业技术检测和鉴定。2013年8月19日，时任湖北省副省长许某振批示同意湖北省安监局上报的《关于二广高速荆州长江公路大桥“3·12”重大道路交通事故调查报告批复的请示》。该请示附件3为《国务院安委会办公室〈关于湖北省两起重大道路交通安全事故调查报告审核意见的复函〉（安委办函〔2013〕44号）》
2.2013年8月13日《国务院安委会办公室〈关于湖北省两起重大道路交通安全事故调查报告审核意见的复函〉（安委办函〔2013〕44号）》，主要内容为同意湖北省人民政府事故调查组对荆州“3·12”重大道路交通事故性质的认定、对相关责任人的处理意见和提出的事故防范措施。
3.2014年3月26日某1公司不服行政处罚听证案听证笔录记载，湖北省安监局案件调查人举证证据一：《技术报告》；证据二：国务院安委会办公室关于该起事故的复函；证据三：湖北省人民政府的事故调查报告批复；证据四：《事故调查报告》。上述证据证明，某1公司对事故负有责任，未履行相关职责，应对事故承担责任和接受处罚。某1公司质证意见：对证据二和三真实性不持异议，对证据一和四提出异议。
4.2014年7月10日，湖北省安监局向一审法院提交行政诉讼答辩状主张，“《技术报告》明确指出，关于底座钢板预埋钢筋数量问题，该大桥设计图纸中要求立柱的预埋钢筋为7根，但实际预埋钢筋只有4根。”“综合上述技术专家认定可以看出，大桥的施工建设情况根本不符合图纸设计要求”。2015年6月1日湖北省安监局向二审法院提交行政上诉状，主张“在荆州大桥护栏设计上，设计图中明确要求立柱预埋钢筋的数量为7根，但实际施工中预埋的钢筋数量只有4根，属于典型的不符合设计要求的施工单位偷工减料和监理单位失职。”“《技术报告》则指出施工单位和监理单位沆瀣一气的偷工减料等监理失职行为，正是由于监理失职，才导致大桥护栏施工不符合设计要求而失去防撞能力，因此系导致大桥护栏破坏的次要原因。”2016年12月7日，再审法院开庭审理，据庭审笔录记载，“审判长问：再审申请人（湖北省安监局），你们认为护栏破坏的原因是什么？湖北省安监局回答：护栏破坏的主要原因是施工质量不达标，存在偷工减料”。
抗诉理由为：一、再审判决认定，“《行政处罚决定》中所表述的‘焊缝尺寸不稳定及焊缝金属与钢筋未熔合或者熔合不到位’并非造成‘3·12’重大交通事故死伤结果的原因”。认为施工质量缺陷与事故发生不存在关联关系，否定《事故调查报告》认定的事故原因，认定事实错误。
生产安全事故的发生均有多因一果的特性，既包括导致事故发生的直接原因，也包括引发生产安全事故的各种隐患及其他原因。对于事故责任的认定，往往也是依据直接原因与间接原因、主要原因与次要原因的实际情况不同而作出。《技术报告》仅排除焊接的质量问题是护栏破坏的主要原因，再审判决认为“《技术报告》并未认定焊接的质量问题是护栏破坏的原因”与该报告的意见明显不符。《技术报告》在其结论性的意见“护栏破坏原因分析”第一点分析认为，实际撞击力大于规范规定的设计撞击力是护栏破坏的主要原因，但该条只是排除焊缝长度及高度及焊缝质量是损害发生的主要原因，并未排除其他原因。第二点“初步分析认为，该部分立柱实际受力可能大于设计计算外力，但不排除部分焊缝存在焊接质量不稳定的因素”，联系上文，此表述明确焊缝长度及焊缝强度的施工问题是护栏遭到破坏的非主要或次要原因。再审判决认为“《技术报告》并未认定焊接的质量问题是护栏破坏的原因”是对《技术报告》的错误解读。本案所涉《事故调查报告》是事故调查小组作出的结论性意见，《技术报告》是《事故调查报告》附具的证据材料，《技术报告》在结论上应与《事故调查报告》一致。《事故调查报告》正是根据《技术报告》所述施工单位“施工质量存在缺陷”、但非事故发生的主要原因的意见，认定车辆管理单位和交通运输管理单位承担主要责任，施工单位和监理单位承担次要责任，《事故调查报告》确认九个事故责任主体，施工单位列为第八事故责任主体，某1公司作为监理公司为第九事故责任主体，体现了原因主次与责任大小的比例关系。
二、再审判决将本案争议焦点“细化”为“焊缝尺寸不稳定及焊缝金属与钢筋未熔合或者熔合不到位与‘3·12’重大交通事故的发生之间有无因果关系”，其实质是对《事故调查报告》认定的事故大桥护栏的施工质量与事故之间存在因果关系的法律事实进行合法性司法审查，但湖北省安监局并非负责“3·12”重大事故调查的责任主体，在人民法院未依法追加“3·12”重大事故调查的责任主体，
