最高法公报案例：行政允诺、诚信原则与行政优益权
2022-05-11 22:53阅读：
行政允诺、诚信原则与行政优益权
——崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案（《最高人民法院公报》2017年第11期）
【判决要旨】
诚实信用原则是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于公共利益保护的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。优益权的行使既不得与法律规定相抵触，也不能与诚实信用原则相违背。行政机关作出行政允诺后，在与相对人发生行政争议时，对行政允诺关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，人民法院不予支持。
【裁判文书】
江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏行终1251号
上诉人(原审原告)崔龙书,男，汉族，住丰县。
委托代理人冯永强，江苏亿诚律师事务所律师。
委托代理人童锴，江苏亿诚律师事务所实习律师。
上诉人(原审被告)丰县人民政府,住所地丰县人民路3号。
法定代表人娄海，该县县长。
委托代理人张健，丰县人民政府工作人员。
委托代理人刘景良，江苏汉地律师事务所律师。
崔龙书诉丰县人民政府（以下简称丰县政府）行政奖励一案，崔龙书、丰县政府不服江苏省徐州市中级人民法院（以下简称徐州中院）（2017）苏03行初540号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结
。
原审法院认定：
2001年6月，中共丰县县委、丰县政府制定了丰委发[2001]23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称23号《通知》），其中引资奖励部分规定：“25、对引进外资项目实行分类奖励。引进资金用于工业生产和农业综合开发项目的，五年内，按纳税额的5%奖励引资人；引进资金用于高新技术项目或对我县经济发展有较大带动作用的项目，五年内，按纳税额的10%奖励给引资人；引进资金用于社会公益事业项目的，竣工后按引资额的1%奖励引资人。”附则部分规定“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。”一并规定申请领取招商引资奖励的程序。
2001年9月24日，重庆康达环保股份有限公司（以下简称重庆康达公司）向案外人李洪恩(系崔龙书妻子李洪侠的哥哥)出具《关于城市污水处理厂项目运作的合作承诺》，对由李洪恩负责运作的城市污水处理项目成功后，该公司向李洪恩支付项目经营费的标准及方式等作出承诺。2002年3月，江苏省发展计划委员会作出苏计投资发（2002）332号《关于丰县污水处理厂一期工程可行性研究报告的批复》，同意丰县建设污水处理厂一期工程，项目投资估算为5700万元，其中厂区投资3500万元，管网投资2200万元。后经崔龙书及其妻子李洪侠的介绍引进，2003年3月10日，丰县政府与重庆康达公司签订《特许经营权协议书》，双方就丰县污水处理厂厂区工程的投资建设、特许经营事宜进行了约定；同日，丰县建设局与重庆康达公司签订《建设经营丰县污水处理厂厂区工程合同书》（以下简称《工程合同书》），就双方以BOT模式合作建设丰县污水处理厂（即徐州康达环保水务有限公司）的相关事宜进行了详细约定，其中厂区总投资为5000万元，厂区投资3500万元；另约定“一期工程完成后，待污水量增加再行建设二期工程。二期工程建设时间由甲乙双方共同确定”。合同签订后，陆续建设丰县污水处理厂一期、二期及三期工程。因丰县政府未按照23号《通知》的精神履行引进丰县污水处理厂的招商引资奖励，崔龙书在2015年向徐州中院提起诉讼，要求丰县政府支付所欠奖金140万元〔康达公司投资额（5750+6800+1500）万元*1%〕及滞纳金，徐州中院经审理，作出（2015）徐行初字第00102号行政判决，判决驳回其诉讼请求，崔龙书不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年3月29日作出（2016）苏行终字第90号行政判决（以下简称90号行政判决），撤销一审判决并责令丰县政府按照23号《通知》依法履行对崔龙书的奖励义务。丰县政府收到江苏省高级人民法院的二审判决后经召开专题会议，于2017年9月15日作出《关于给予崔龙书账上引资奖励的决定》，决定给予崔龙书5万元奖励。崔龙书不服该奖励决定，提起本案诉讼，请求确认丰县政府于2017年9月15日向崔龙书作出奖励决定5万元违法；判令丰县政府参照23号《通知》第25条将奖励金额变更为200万元。
原审法院另查明，重庆普华会计师事务所有限公司受徐州康达环保水务有限公司委托对该公司投资的丰县污水处理厂一期工程截止2006年9月30日的建设成本及会计资料、丰县污水处理厂二期工程截止2009年6月30日的建设成本及会计资料进行了审计并分别出具普华（2006）审字第212号审计报告、普华审报字（2009）第275号审计报告。普华（2006）审字第212号审计报告载明：经审计，截止2006年9月30日丰县污水处理厂一期建设项目工程项目投资成本为35701592.75元；普华审报字（2009）第275号审计报告载明，经审计，截止2009年6月30日二期建设工程项目成本支出为31944179.40元。经徐州中院咨询徐州彭城联合会计师事务所张跃威专家，其出具《专家意见》确认普华（2006）审字第212号审计报告审计确定的丰县污水处理厂一期工程固定资产投资总额35701592.75元；普华审报字（2009）第275号审计报告审计确定的丰县污水处理厂二期工程固定资产投资总额31944179.40元。
原审法院认为：
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，崔龙书与丰县政府之间存在行政允诺关系的事实已经生效的本院90号行政判决所确认，丰县政府依据该行政允诺及生效判决所作的涉案奖励决定，依法属于可诉的行政行为，崔龙书作为该奖励决定的相对人，对该奖励决定不服，有权提起本案诉讼。
本案是否应参照适用23号《通知》第25条的规定进行奖励问题。本院生效的90号行政判决已经认定涉案的徐州康达环保水务有限公司（丰县污水处理厂）项目系崔龙书及其妻子李洪侠介绍引进，该项目投资高于23号《通知》所规定的新增固定资产投入300万元，且已建成并运行良好。丰县政府应当按照23号《通知》附则中的规定，兑现其招商引资奖励允诺。本案中，23号《通知》附则明确规定：“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。”徐州康达环保水务有限公司（丰县污水处理厂）项目的建成投产可以推进淮河流域水污染治理，可改善城市环境等，属社会公益事业项目。根据23号《通知》附则规定并结合该项目资金的社会公益用途，丰县政府应参照23号《通知》引资奖励部分第25条“引进资金用于社会公益事业项目的，竣工后按引资额的1%奖励引资人”规定，对崔龙书进行招商引资奖励。
涉案《关于给予崔龙书招商引资奖励的决定》中决定给予崔龙书5万元奖励是否适当问题。1.关于引资额的认定。所谓“引资额”应是与招商引资行为存有直接的因果关系的招商引资数额。首先，崔龙书关于按照丰县污水处理厂项目一期工程至三期工程的投资额作为奖励依据的主张能否成立问题。本案中，丰县污水处理厂项目现已经完成三期项目工程，崔龙书主张按照一期至三期工程项目的总投资额作为对其招商引资奖励的计算依据。根据崔龙书在其诉丰县人民政府行政允诺案件中提交的丰县人民代表大会常务委员会2003年10月13日出具的证明、丰县建设局2005年6月18日出具的证明，结合崔龙书最早于2005年9月29日要求行政奖励的申请书等，可以认定崔龙书介绍引进了丰县污水处理厂项目一期工程并就该一期工程主张招商引资奖励。另根据本案中丰县建设局与重庆康达公司签订的《工程合同书》建设规模和投资部分中“一期工程完成后，待污水量增加再行建设二期工程。二期工程建设时间由甲乙双方共同确定”的约定，可以认定丰县污水处理厂项目二期工程及后续三期工程的建设受污水量是否增加、双方是否有继续合作意向等因素的影响而不具备确定性，丰县污水处理厂项目二期及后续三期工程与崔龙书的介绍引进行为不存在直接因果关系，故丰县污水处理厂项目二期及后续三期工程的投资额不应视为崔龙书主张奖励的引资额，不应作为对崔龙书进行招商引资奖励的计算依据。其次，崔龙书关于将管网工程投资作为奖励依据的主张能否成立问题。本案中，根据丰县建设局（甲方）与重庆康达公司（乙方）签订的《工程合同书》第二条合作方式第一款“丰县污水处理厂工程由甲乙双方合作建设，其中管网工程由甲方负责，厂区工程由乙方投资建设”的约定，可以推定丰县污水处理厂一期工程项目中的网管工程投资系由丰县住建局承担，该部分管网工程投资不属于崔龙书招商引资行为所介绍引进，不作为对崔龙书进行招商引资奖励的计算依据。2.关于奖励数额问题。重庆康达公司在丰县污水处理厂一期项目工程中的固定资产投入与崔龙书的介绍引进行为有直接因果关系，该部分固定资产投入应作为崔龙书的引资额。本案计算崔龙书应得的招商引资奖励应以重庆康达公司在丰县污水处理厂一期建设项目工程中的固定资产投入为依据。根据重庆普华会计师事务所有限公司普华（2006）审字第212号审计报告并结合《专家意见书》，可以认定重庆康达公司在丰县污水处理厂一期建设项目工程中的固定资产投入为35701592.75元。参照23号《通知》第25条之规定，法院认为丰县政府应按照该项目固定资产投入总额1%的标准向原告支付奖励，即35701592.75元×1%，计357015.9275元（为方便支付，确定为357016元）。故丰县政府作出《关于给予崔龙书招商引资奖励的决定》给予崔龙书5万元的奖励，数额明显偏低，奖励结果明显不当，法院依法予以变更。崔龙书要求奖励200万元事实依据不足，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条之规定，判决变更丰县政府于2017年9月15日作出的《关于给予崔龙书招商引资奖励的决定》中给予崔龙书5万元奖励，改为给予崔龙书357016元奖励，于本判决书生效之日起十五个工作日履行完毕；二、驳回崔龙书的其他诉讼请求。
上诉人崔龙书上诉称：1、丰县建设局与重庆康达公司签订的《工程合同书》约定了一期项目和二期项目，奖励基数应当是一期项目和二期项目投资额的总和，原审法院根据一期项目投资额确定奖励数额错误。2、二期项目建设依据《工程合同书》的约定，二期项目投资额应当作为奖励的基数。3、一期项目总投资额为5700万元，二期项目总投资额为6786.95万元，两期项目投资总额为12486.95万元，原审法院认定的投资额错误，据此计算的奖励数额错误。请求本院撤销原审判决并依法改判，将奖励数额直接变更为1248695元。
上诉人丰县政府上诉称：1、涉案项目系案外人李洪恩(系崔龙书妻子李洪侠的哥哥)引进，李洪恩据此获得重庆康达公司支付的70万元的居间费用。崔龙书既不认识该公司的工作人员，与该公司也没有任何的接触，故涉案项目并非崔龙书引进。2、90号行政判决虽然已经生效，但该判决认定事实错误。3、依据23号《通知》，不应当给予崔龙书奖励。4、本案纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判，驳回崔龙书的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，2001年9月24日，重庆康达公司向李洪恩出具《关于城市污水处理厂项目运作的合作承诺》，李洪恩负责运作的城市污水处理项目成功后，该公司向李洪恩支付报酬。2003年1月4日，李洪恩以重庆康达公司名义与丰县建设局签订《关于投资建设江苏省丰县四万吨污水处理厂的框架协议书》。2013年5月17日，丰县人民法院立案受理李洪恩诉重庆康达公司居间合同纠纷一案，李洪恩要求重庆康达公司支付丰县污水处理厂二期项目经营费40万元。（一期项目报酬已支付李洪恩）该案审理过程中，李洪恩提交了其书写的《推介江苏丰县污水处理厂项目的概况》，其中有“2000年底我在帮助康达运作徐州市开发区污水投资项目时得知丰县污水项目已立项，准备建四万吨级的污水处理厂，第二年年初我就通过江苏丰县人大刘副主任介绍认识了丰县建设局刘新君局长，……我分别多次向他们介绍了重庆康达的业绩、经济实力和投资意向；几经工作，建设局报县政府相关领导，同意重庆康达用BOT方式投建该污水处理厂……”等内容。2013年6月3日，李洪恩与重庆康达公司签订调解协议并经丰县人民法院出具民事调解书予以确认，重庆康达公司应于2013年6月24日前支付李洪恩赔偿款30万元，李洪恩自愿放弃其余诉讼请求。上述事实有本院90号行政判决予以证明。
本院再查明，一期项目于2005年年底竣工并进行试运营。徐州市发展和改革委员会于2007年6月作出徐发改投资[2007]439号《关于丰县污水处理厂二期工程项目建议的批复》，同意实施二期项目；于2007年9月作出徐发改投资[2007]627号《关于丰县污水处理厂二期工程项目建议的批复》，载明二期项目总投资6538万元，其中厂区投资2768万元，官网投资3770万元。上述事实有丰县政府在一审期间提供的上述两个批复等证据予以证明。
本院认为，生效的90号行政判决已认定涉案项目系上诉人崔龙书及其妻子李洪侠介绍引进，同时该判决已责令上诉人丰县政府依照23号《通知》对崔龙书予以奖励。本案争议焦点是如何确定奖励标准、如何确定计算奖金数额的基数即引资额。
一、关于奖励标准的确定问题
23号《通知》第25条规定，对引进外资实行分类奖励……引进资金用于社会公益事业项目的，竣工后按引资额的1%奖励引资人。尽管该条适用于引进外资，但该通知的附则规定，“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策（23号《通知》）执行。”丰县污水处理厂项目的建设，有利于推进淮河流域水污染治理，改善城市环境，属于社会公益事业项目，并且该项目固定资产投入远远超过300万元。丰县政府应当参照23号《通知》第25条的规定，按照引资额的1%奖励引资人。丰县政府给予崔龙书奖励5万元，并非参照该标准错误。原审法院参照该标准作出变更判决正确，且崔龙书对按照引资额的1%给予奖励并无异议。
二、关于引资额的确定问题
按照引资额的1%给予引资人奖励，如何确定引资额成为本案的关键。引资额即引进资金的数额，一般应当理解为引进企业开始投资时能够确定的项目的实际投资额。引进企业按照投资协议开始投资时不确定的投资，即便事后变成现实，以及事后扩大投资规模等增加的投资不应当视为引资额。引进企业时不确定的投资与引资人的引资行为之间不具有直接的因果关系，这也是崔龙书不主张三期项目予以奖励的原因。2003年3月，重庆康达公司与丰县建设局签订《工程合同书》时，引资行为已经结束。《工程合同书》签订时，二期项目能否建设，不仅取决于《工程合同书》约定的污水量是否增加，还取决于一期项目能否完成、二期项目是否能够立项（一期工程于2005年年底竣工、二期立项于2007年立项）等。崔龙书引进企业时，二期项目仍处于不确定状态，故重庆康达公司在二期项目上的投资额不应当视为引资额。原审法院将重庆康达公司在一期项目上的实际投资额确定为崔龙书的引资额正确。
三、关于奖励数额的计算问题
重庆康达公司在一期工程上的投资额应当是实际投资额。重庆普华会计师事务所有限公司出具的普华（2006）审字第212号审计报告证明，一期建设项目投资成本为35701592.75元，徐州彭城联合会计师事务所张跃威出具的《专家意见》确认了该审计报告的客观性。根据普华（2006）审字第212号审计报告以及23号《通知》第25条规定，丰县政府应当给予崔龙书奖励357016元。丰县政府给予崔龙书奖励5万元错误，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定，直接将奖励数额由5万元变更为357016元并无不当。
四、关于变更后的奖励数额是否合理的问题
对引资人予以奖励，不仅是为了鼓励他人招商引资，促进地方经济发展，同时也是对引资人付出劳务的肯定。丰县政府既然制定23号《通知》，公开允诺奖励引资人，就应当按照该通知的规定奖励崔龙书。丰县政府最初认为崔龙书不是引资人，不应当给予奖励，在本院作出90号行政判决，认定崔龙书是引资人，并责令丰县政府给予崔龙书奖励的情况下，丰县政府仅给予崔龙书奖励5万元的原因是，涉案项目系案外人李洪恩根据重庆康达公司的授权，通过市场化运作寻找污水处理建设项目，并代表重庆康达公司与丰县建设局签订《关于投资建设江苏省丰县四万吨污水处理厂的框架协议书》。此后，崔龙书及其妻子方介入涉案项目。原审法院作出变更判决时，亦充分考虑了崔龙书在涉案招商引资项目中的作用大小，将重庆康达公司与丰县建设局签订《工程合同书》时，能够确定的建设项目（一期工程）的实际投资数额，作为奖励的基数，不仅符合23号《通知》第25条以及附则的规定，亦具有合理性。
综上，上诉人崔龙书以及上诉人丰县政府的上诉理由和请求依法均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人崔龙书和上诉人丰县人民政府分别负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 刘 军
审判员 张世霞
审判员 杨 述
二〇一九年八月十九日
书记员 吁 璇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十七条第一款行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
