最高法：不动产登记颁证行为违法，但该不动产已为第三人善意取得的，应当判决确认违法，不撤销保留效力
2023-11-23 21:58阅读：
【最高法专业法官会议纪要】
24.被诉讼行政行为违法，但撤销被诉行政行为将会损害善意第三人合法权益的，是否可以判决确认违法不撤销保留效力。
答：被诉行政行为违法，但撤销被诉行政行为将会损害第三人合法权益的，人民法院应当会依照行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认违法，不撤销保留效力
——《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》（2018年7月23日），《最高人民法院第一巡回法庭行政案件裁判精要》，中国法制出版社2020年版
【裁判要旨】
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。该司法解释明确规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则。
虽为土地登记案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，故当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。
——海南鑫铭房地产有限公司与被申请人海南华琦实业开发公司、海口市人民政府颁发国有土地使用证纠纷一案，（2016）最高法行再3号
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016
）最高法行再3号
再审申请人（一审第三人）：海南鑫铭房地产有限公司。
法定代表人：齐海龙，该公司总经理。
委托代理人：李晓平，上海市震旦律师事务所律师。
委托代理人：陈宗泽，海南唐海律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：海南华琦实业开发公司。
法定代表人：王琦，该公司董事长。
委托代理人：陈吉波，海南昌宇律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海口市人民政府。
法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：王季彪，海口市人民政府法律顾问。
委托代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
再审申请人海南鑫铭房地产有限公司（以下简称鑫铭公司）与被申请人海南华琦实业开发公司（以下简称华琦公司）、海口市人民政府（以下简称海口市政府）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）（2015）琼行终字第47号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年12月28日作出（2015）行监字第1479号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案。再审申请人鑫铭公司委托代理人李晓平、陈宗泽，被申请人华琦公司法定代表人王琦、委托代理人陈吉波，被申请人海口市政府委托代理人王季彪、郭刻盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
鑫铭公司申请再审称：一、关于申请人取得涉案土地使用权是否善意取得的问题，二审法院不予审理存在重大错误。（一）一审判决已经确认鑫铭公司对涉案土地使用权属于善意取得，二审判决撤销一审判决错误，不予审理鑫铭公司善意取得问题也是错误的。海南三方果制品有限公司（以下简称三方公司）为澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）垫资修建污水管道工程，澄迈县政府欠三方公司上述工程款，鑫铭公司替澄迈县政府支付了上述欠款，澄迈县政府向鑫铭公司提供涉案土地用以抵偿债务，该事实有付款凭证和澄迈县政府的文件证实。三方公司与澄迈县政府之间是因拖欠工程款产生的债权债务关系，鑫铭公司与上述两方是债权债务转让关系。鑫铭公司善意取得涉案土地，不影响三方公司和澄迈县政府的利益，一审判决对善意取得问题进行审理并作出结论不违反法律规定。二审判决以一审法院没有追加澄迈县政府、三方公司等相关利害关系人参加诉讼的情况下对该问题进行审理属程序违法为由撤销一审判决是错误的。（二）二审判决处理方式上存在严重错误。即使鑫铭公司善意取得问题关系到澄迈县政府和三方公司的利益，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三项、第四项的规定，应当查清事实后改判或发回一审法院重审。而二审法院一方面不予审理，另一方面却判决撤销鑫铭公司的国有土地使用证，等于否定了鑫铭公司属于善意取得，既与二审法院不予审理的态度严重矛盾，在程序上和实体上也是严重错误的。（三）鑫铭公司取得涉案土地使用权属于善意取得。首先，鑫铭公司取得土地是善意的。华琦公司的涉案土地使用权已于1999年被澄迈县政府无偿收回，2002年7月澄迈县国土环境资源局（以下简称澄迈县国土局）与鑫铭公司签订《国有土地使用权出让合同》，同年8月澄迈县政府为鑫铭公司颁发老城国用（2002）字第0541号国有土地使用证（以下简称0541号土地证）。鑫铭公司取得涉案土地使用权是在华琦公司的涉案土地使用权被收回后，当时涉案土地使用权形式上权属明确，鑫铭公司完全有理由相信该土地使用权是无瑕疵的。其次，鑫铭公司取得涉案土地使用权的方式合法有效，并支付了对价。2002年6月，涉案土地经海南省国土环境资源厅批准公开挂牌出让，鑫铭公司通过招拍挂程序取得该土地使用权，并通过抵偿债务方式支付了土地出让金，华琦公司在此期间未提出异议。再次，鑫铭公司受让的土地已经依法登记。2002年8月澄迈县政府为鑫铭公司颁发0541号土地证，从法律上确认了鑫铭公司对涉案土地的合法权利。（四）二审判决处理与华琦公司无关的土地使用权存在错误。鑫铭公司取得的土地范围与华琦公司取得的土地范围并不同一。在另案中，海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）曾依职权让澄迈县政府对双方土地情况进行说明。经澄迈县土地评估与测绘事务所判读，原登记在华琦公司名下的老城国用（1997）字第183号国有土地使用证（以下简称183号土地证）项下的土地（200亩）与鑫铭公司0541号土地证项下的土地（191.5823亩）重叠的部分有171.2346亩，进一步证实鑫铭公司与华琦公司取得的土地使用权并非同一标的。况且，鑫铭公司的土地使用权在开发过程中曾发生变化。2011年3月，因建设道路需要，海口市国土环境资源局（以下简称海口市国土局）收回0541号土地证项下9806.01平方米土地使用权。根据变化后的土地状况，海口市政府重新向鑫铭公司颁发海口市国用（2012）字第002259号国有土地使用证（以下简称002259号土地证）和海口市国用（2012）字第002260号国有土地使用证（以下简称002260号土地证）。故经过海口市政府的征收，鑫铭公司的上述两个土地证项下土地与华琦公司原土地证项下的土地更不同一，该不重叠部分的土地使用权二审判决无权撤销。二、海南高院二审判决方式不当，将给经济发展和社会稳定造成严重冲击，给社会公共利益造成巨大损失。鑫铭公司取得涉案土地证后已开发建设，2009年1月澄迈县建设局向鑫铭公司颁发建设工程规划许可证，同年6月颁发建设工程施工许可证。该项目已投入大量工程建设，主体工程已经结构封顶，且在2014年5月底已达到预售要求，目前项目即将全面竣工。鑫铭公司依法依规进行建设，但因土地证被撤销导致项目无法竣工和预售，由此产生的不稳定因素和社会矛盾也将对社会公共利益造成巨大损害。综上，二审判决在适用法律和判决方式上存在严重错误，请求本院撤销海南高院（2015）琼行终字第47号行政判决并依法改判，本案的诉讼费用由被申请人承担。
华琦公司辩称：一、本案审理的是海口市政府为鑫铭公司颁发土地证行为的合法性问题，与鑫铭公司主张善意取得无关。一审法院以鑫铭公司善意取得为由只确认违法不撤销土地证是错误的，二审法院予以纠正并撤销鑫铭公司土地证是正确的。（一）另案生效判决确认，澄迈县政府、澄迈县国土局将华琦公司仍享有权益的土地使用权出让给鑫铭公司明显违法，侵害了华琦公司的合法权益，理应确认无效或予以撤销。但被诉的国有土地使用权证已经被注销，故该案不具有可撤销或确定无效的内容。（二）民法上的善意取得原则不适用于行政诉讼案件，会导致将违法行政行为合法化并予以保护。且鑫铭公司主张善意取得土地使用权的行为发生在2002年，而《中华人民共和国物权法》在2007年10月1日开始施行，根据法不溯及既往原则不能适用。（三）如支持鑫铭公司关于善意取得的主张，等于承认政府在没有依法收回国有土地使用权的情况下可随意再次将土地使用权出让给第三人，将造成政府滥用权力、一地二卖的严重后果。二、鑫铭公司违法取得涉案土地使用权，不符合善意取得的要件。（一）鑫铭公司与澄迈县政府恶意串通、弄虚作假，土地挂牌出让程序严重违法。澄迈县政府、澄迈县国土局未依法收回华琦公司200亩土地使用权的情况下即挂牌出让，事先批示同意协议出让，并以低于当时基准地价的价格出让，且鑫铭公司作为唯一报价公司参与宗地挂牌出让，并最终以最低挂牌价（评估价）获得土地使用权，程序严重违法。（二）鑫铭公司未支付土地出让金，也没有完成任何市政工程支付对价。二审法院调取的证据显示，老城开发区污水管道工程于2002年10月竣工验收，而鑫铭公司于2002年3月即获得政府批准用工程款抵土地款，至2002年8月颁发0541号土地证时工程尚未竣工验收，根本不可能办理工程款抵土地款的手续。在海南高院组织的质证过程中，鑫铭公司也自认2001年未进行任何施工，而是从三方公司受让获得土地。故所谓澄迈县政府于2002年3月11日以鑫铭公司完成1050.5万元市政工程为由将涉案土地批复出让给鑫铭公司，与事实完全不符。工商登记资料显示，三方公司于2001年11月20日成立，而澄迈县老城开发区管理委员会（以下简称老城管委会）与三方公司、开平建安集团公司海南公司（以下简称建安集团海南公司）的《工程合作协议书》是2001年9月28日签订的，证实该协议书是虚假伪造的；三方公司注册资本只有200万元，没有工程施工资质，没有经过招投标审批手续，签订总价为2603万元的工程合同（后工程总价上调为5100万元）不合常理；建安集团海南公司在工商局没有备案和营业执照，公章系私刻，可以认定盖有“开平建安集团公司海南公司”公章的合同、协议、发票均是虚假的。三、海南高院查明鑫铭公司未建设排污管道工程，却未在判决中认定鑫铭公司作假违法取得涉案土地使用权并以此作为撤销鑫铭公司土地使用权证的理由。四、澄迈县政府与鑫铭公司恶意串通，在法院查封涉案土地的情况下依然为鑫铭公司颁发施工许可证，妄图在涉案土地上建成建筑物对抗法院判决。2010年之前，涉案土地没有建筑；2013年10月之前，除2010年修建的19栋别墅框架外没有建筑。然而2013年10月之后，在海南高院生效判决确认涉案土地归华琦公司所有且已被海南省海口市中级人民法院（以下简称海口中院）查封的情况下，澄迈县政府违法给鑫铭公司发放了施工许可证，鑫铭公司的施工建设就是为了对抗海口中院的查封和法院生效判决，并非善意的开发建设，其主张善意不能成立。五、如果需要审理鑫铭公司主张的善意取得问题，应依法将本案发回海口中院重审，并依法追加澄迈县政府、澄迈县国土局、老城管委会、三方公司、建安集团海南公司作为第三人参加诉讼，以便查明是否存在抵偿工程款的市政排污管道工程。综上，请求驳回鑫铭公司的再审申请，维持海南高院（2015）琼行终字第47号行政判决。
海口市政府辩称：一、海南高院二审判决认定事实、适用法律错误。（一）本案被诉的002260号土地证核发于2012年2月22日，该证项下土地来源于0541号土地证，当时0541号土地证并未注销，也没有生效判决否定该证效力。海口市政府根据有效的土地登记认定涉案土地的权属，依据充分。（二）《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十条规定，一方已经取得土地权属证书的案件，不作为土地权属争议案件处理。本案中，鑫铭公司已经取得0541号土地证，海口市政府在核发002260号土地证之前通过澄迈县国土局核查该地的登记情况，澄迈县国土局回函明确该宗地无权利受限的情形，故0541号土地证项下土地显然不能作为争议土地处理。二审判决认为海口市政府为争议土地核发002260号土地证依据不足并据此撤销，是对土地管理、物权登记制度的法律适用错误。二、海口中院一审判决以0541号土地证的发证行为违法为由认定随后的变更登记行为违法，没有法律依据。被确认违法的行政行为在被撤销之前仍然有效，具有拘束力和既定力，当事人或相关人员可以该行政行为为基础从事相关活动。海口市国土局基于该土地登记内容的变化、依当事人的申请作出相应的变更登记行为，正是受0541号土地证仍然有效的法律拘束力而进行的。而且变更登记行为是一个独立的行政行为，司法审查应针对变更登记行为的依据、程序以及法律适用等进行审查，在变更登记行为合法的情况下，不能因0541号土地证违法就当然否定随后的变更登记行为，一审判决没有法律依据。三、海口市政府颁发002260号土地证证据充分、程序合法。2002年澄迈县国土局为鑫铭公司颁发了0541号土地证，四至明显界址明确。2011年4月24日，因建设需要海口市国土局作出收回鑫铭公司上述宗地中9806.01平方米土地使用权的决定，对收回的部分按照评估价给予补偿。收回部分土地后，鑫铭公司原持有的0541号土地证项下宗地被分割为南北两宗地，为此鑫铭公司申请办理变更登记。海口市政府严格按照法定程序进行了地籍调查和权属调查，并向澄迈县国土局发函征询涉案土地的权属情况，经澄迈县国土局复函确认0541号土地证项下土地没有抵押、转让、查封及闲置处置登记等权利受限情形后，依法向鑫铭公司颁发002260号土地证、注销0541号土地证，符合法律规定。四、海口市政府充分履行土地登记职责，恪尽审查义务，为鑫铭公司颁发土地证没有过错。0541号土地证项下土地被依法征收，土地登记内容发生变化，需针对土地登记事项的变化进行调整，注销鑫铭公司原土地登记并核发新的土地证具有法定事由；原登记在鑫铭公司名下的0541号土地证四至、界址点均有明确标注，除对征收部分予以扣除之外无其他变化，涉案土地重新登记的地籍及权属清晰明确，该变更登记行为并未存在争议；涉案土地移交海口市政府管辖时，没有任何人将相关的争议及判决告知或送达海口市政府，海南高院审理（2010）琼行再终字第6号案件时也没有通知海口市政府或海口市国土局参加诉讼。海口市政府对华琦公司、鑫铭公司与澄迈县政府的纠纷并不知情，基于有效的0541号土地证项下部分土地权属及面积发生变化的事实为鑫铭公司办理变更登记符合《中华人民共和国土地管理法》第十二条和《土地登记办法》的规定。综上，请求本院依法改判，撤销一、二审判决并驳回华琦公司的诉讼请求。
在本院开庭审理时，华琦公司主张其提交的关联案件庭审笔录、裁判文书、执行文书等为新证据。因上述材料均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，故无需质证。根据该司法解释第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案证据，故关联案件生效裁判文书确认的与本案有关联性的事实，本院作为定案证据予以采信。
本院开庭审理本案时，已告知各方当事人包括申请审判人员回避在内的各项诉讼权利，各方均当庭表示不申请回避，有庭审笔录和全程录音录像为证。庭审结束两个月后，华琦公司提出变更主审法官和重新开庭的申请。经审查，华琦公司要求变更主审法官的申请实质上是回避申请，该申请既缺乏事实依据，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款以及《最高人民法院关于执行<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十七条第一款之规定，本院不予准许。原承办本案的主审法官主动提出，因当事人对其存在重大误解拟自请回避。但如前所述，本案不存在承办人回避的法定事由，故本院决定仅调整本案主审法官和审判长，合议庭组成人员不予变更。鉴于本案合议庭成员未予变更，且公开开庭审理程序合法，故华琦公司的重新开庭申请本院亦不予准许。
当事人在一、二审中提交的证据已随案卷移送本院，一、二审查明的事实及现场勘查的情况，本院予以确认。根据另案生效判决及本案一、二审查明的相关事实，原登记在华琦公司183号土地证项下的土地（200亩）与澄迈县政府颁发给鑫铭公司的0541号土地证项下的土地（127721.55平方米，折合191.5823亩）有171.2346亩重叠。2007年，鑫铭公司0541号土地证地籍档案及相关资料由澄迈县国土局移交给海口市国土局。2011年4月，因建设海口市滨海西路二期项目需要，海口市国土局收回鑫铭公司0541号土地证项下宗地中9806.01平方米的土地使用权，注销0541号土地证并办理变更登记。2012年，海口市政府给鑫铭公司颁发002259号土地证和002260号土地证。上述各土地证的关系及涉案土地发生争议后引发的关联诉讼情况如下：
一、关于华琦公司取得183号土地证及另案判决华琦公司对涉案土地享有权益的相关情况
1995年11月6日，澄迈县土地管理局（即现澄迈县国土局）与华琦公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于澄迈县老城镇盈滨经济合作社盈滨岛地段面积为200亩的国有土地出让给华琦公司。1997年6月9日，澄迈县政府给华琦公司颁发183号土地证，颁证土地使用权面积为133334.82平方米。1999年5月14日，澄迈县政府作出澄罚决定字（99）第9号行政处罚决定（以下简称9号处罚决定），无偿收回华琦公司上述土地使用权，注销土地使用证。华琦公司不服，提出申辩意见。澄迈县政府于1999年7月15日向澄迈县土地管理局下发澄府函[1999]66号《关于延期收回海南天信工业发展有限公司等六家公司闲置土地有关问题的批复》，限定华琦公司必须在1999年10月1日前上马项目，逾期未上项目建设的，无偿收回土地。1999年7月20日，澄迈县土地管理局向华琦公司发出《通知》，通知其须于1999年10月1日前动工建设，逾期再未上项目建设将无偿收回土地；缴纳土地闲置费532000元；重新办理土地使用证等。此后，华琦公司继续向澄迈县政府申辩。2001年3月23日，澄迈县土地管理局、老城管委会在《海南日报》上发布《依法收回国有土地使用权事先告知书》，拟收回华琦公司的200亩土地使用权。该告知书发布后，澄迈县政府一直未就是否收回华琦公司的土地使用权作出决定或给予答复。华琦公司遂于2002年12月30日向原海南省海南中级人民法院（即现海南一中院）提起行政诉讼，要求澄迈县政府履行“是否收回华琦公司的土地使用权作出答复”的法定职责。海南一中院于2003年3月18日作出（2003）海南行初字第7号行政判决，限澄迈县政府在判决生效之日起两个月内对是否收回华琦公司的200亩土地使用权作出答复。澄迈县政府不服提起上诉，海南高院作出（2003）琼行终字第15号行政判决，驳回上诉维持原判。2003年7月21日，澄迈县政府作出澄府函[2003]132号《关于无偿收回海南华琦实业开发公司200亩闲置国有土地使用权有关问题的函》（以下简称132号函），函复华琦公司无偿收回该公司200亩闲置国有土地使用权。华琦公司不服，向海南一中院提起行政诉讼。海南一中院于2003年
